浅议水排污权交易制度的设计和发展

刘 明，刘 燕，石 亚，应力文, 刘平养，戴星翼，汉京超

（复旦大学，上海 200433）

排污权指排污单位或个人向环境排放污染物的一种行政许可资格[1]，而排污权交易是指在有额外排污权的公司和需要从其他公司获得排污权以降低其污染控制成本的公司之间进行的交易，其概念最早由美国经济学家戴尔斯在其著作《污染、财富和价格》中提出[2]。

水排污权交易则是以水排污权为基础，在一定区域内富余排污削减份额的主体和需要获得排污削减份额以降低其污染控制成本的主体之间的自愿交易。

目前，水资源短缺和水环境污染已成为制约我国经济与社会发展的严重障碍。而作为水排污权的二次分配手段之一的水排污权交易，发展空间巨大。本文主要针对美国和我国现行的水排污权交易制度，从设计、实施现状和存在问题等角度进行分析比较，为我国进一步推进水排污权交易制度的建立和发展提供借鉴和参考。

1 美国水排污权交易制度的设计和发展

1.1 水排污权交易的政策法规

美国是最早实践排污权交易的国家[3]。在大气污染控制方面排污权交易开展得较早，之后这种权证交易的手段在水污染控制方面得到了应用[4]。实践表明，制定合理的法律法规，建立可行的规则和秩序是实施排污权交易的必要前提和重要保障。在美国，NPDES（the National Pollutant Discharge Elimination System ， 国家污染物排放清除系统）交易许可制度（以下简称NPDES）是美国水污染防治法律的基础和核心[5]。

因此，从20世纪70年代开始，美国环保署（EPA）尝试将排污权交易用于大气污染源和水污染源管理，逐步建立起以补偿（Offset）政策、“气泡”（Bubble）政策、容量节余政策（Netting）和银行政策（Banking Policy）为核心内容的排污权交易政策体系[6]。在这段时间里，排放权的初次分配主要是以无偿的形式分配给企业。

（1）补偿政策。该政策的实施对象主要是未达标地区新建和扩建的企业，因为该类企业的到来必然给未达标地区带来新的污染，从而加重了该地区的污染程度。通过要求新建和扩建的企业必须向现存的企业购买污染物削减信用（Emission on Reduction on Credits， 以下简称ERC），新企业购买ERC的资金可以用来治理现存企业的污染。补偿政策有效地解决了在未达标地区经济发展与环境保护的矛盾。

（2）“气泡”政策。该政策适用于一个工厂或者一个公司的情形。“气泡”政策允许将一个工厂内部的多个排放点或者一个公司的下属多个工厂看作一个整体，称为一个“气泡”。在气泡内部，允许一些排放点增加排放，而另一些排放点则要更多地削减排放量。因此从整体结果看，总的排放量是在减少。

（3）容量节余。改建或扩建的企业通常要承担更为严格的污染治理责任，而这项政策则在厂区内排污的净增量接近于零的条件下，允许此类企业免于承担这样的责任。

（4）银行储存。EPA为了避免交易中可能出现的法律问题，建立了银行储存制度。ERC可以存入经认可的银行，银行方面负责以后的储存、使用和流通。ERC是通用的媒介，可以在以后的“气泡”、补偿及容量节余等项目中使用[7]。

1986年美国环保署颁布了排污权交易政策法规，这是环保署历史上颁布最早的有关排污权交易的政策的系统解释，其不仅对在当时实行的排污权交易具体形式做了规定，比如“气泡”政策、净得政策、银行政策等，同时，还界定了一些规则和术语在该方面的意义，例如一般交易规则、产生信用、使用信用、20%的折扣等，此外对州政府在污染物排放权交易的立法等方面也给出了很大的权限。

1.2 水排污权交易的主体

水排污权交易的主体是自然人、法人、政府、环保组织等社会组织。美国水排污权交易的主体主要有美国环保署（EPA）和州政府（许可当局等），点源污染企业，非点源污染企业，中介经纪人以及其他组织（如环保组织、流域组织等）。NPDES对于交易参与方的角色做了如下描述：

（1）EPA或者州政府通过管理方案，推动各个企业之间的交易，并建立标准来规定交易在哪里和以什么样的形式发生。此外还负有监督责任。

（2）许可当局的参加至关重要。负责书写和发放NPDES许可的人员必须保证，水质交易条款与NPDES方案的贯彻执行和执行框架是一致的。

（3）点源污染企业可能是最受激励去寻找交易机会的实体。若是达不到许可排放限制，他们将面临严重后果，而当处理成本过高时，他们参与交易则会带来经济上的利益。

（4）非点源企业选择去参加交易的原因可能是对于自愿参与污染物控制所带来的经济激励。

（5）一些水质交易方案设计经纪人作为交易的第三方实体，主要负责匹配买方和卖方以简化交易和降低交易参与方的交易成本。

（6）由于可以将其作为一种实现流域环境效益的辅助方式，流域机构和环保组织也可能参与交易。

1.3 水排污权交易的内容及污染物种类

在美国，交易内容是将受损水体和未受损水体分开考虑的。因此，交易情况可以分为两类：第一类针对于受损水体，实行TMDLs（Total Maximum Daily Loads，最大日负荷总量，是指在满足水质标准的条件下，水体能够接受的某种污染物的最大日负荷量）计划；第二类针对于未受损的水体，交易必须维持目前的水质标准。

具体来说，EPA支持以下情形中所形成的交易：

（1）对于受损水体来说，将一个潜在的TMDLs计划发展成适合受损水体运用的可行方案，该交易的目的是为了满足主体交易的需要或改善当前的水质，并最终能减少水污染物排放量。

（2）对于未受损水体来说，目的在于维持未受损水体的水质标准和保证水质不会退化（尤其是当一个地区出现了新的排污企业或者现存企业增加了排污量）的交易。

但是，以下情形中出现的交易应该禁止：

（1）由于污染控制的最低标准是NPDES基于技术对特定的工业排污者所规定的污染排放限制，而技术又受到具体的科学水平等因素限制，因而最低标准也存在一定的误差。因此企业交易的动机仅仅是满足污染控制的最低要求的交易将被禁止。

（2）交易的目的主要是为了提高水质，如果交易使得同一个流域的特定区域污染负荷超过EPA规定的水质标准，该类交易也将被禁止。

EPA的交易政策阐明了哪些污染物适合于水质交易。除了总氮、总磷和沉积物以外还有其他的污染物，比如温度，基于个案可能适合交易；交易政策也支持两个与需氧相关的不同的污染物参数交叉污染的交易（cross-pollutant trading parameters related to oxygen demand）。但是，除了极少数的先前案例之外，交易政策不支持PBTs（persistent bioaccumulative toxicants, 持续的生物聚积性毒物）的交易。

1.4 美国水排污权制度的发展

从20世纪70年代中期开始，美国等发达国家把排污权的初次分配逐渐从无偿转向有偿（通过拍卖、奖励等方式），还出台了排污权交易政策，意欲使排污指标像商品一样在市场上流转。从20世纪70年代到90年代初为美国污染物排放权交易的第一阶段，在该阶段，排污权交易只在美国部分地区进行，而且交易量少，补偿价格要比预计的低，并没有取得预期的效果。从90年代初至今为第二阶段，有了在第一阶段多种排污权交易制度实践的积累，美国政府逐步放开了行政干预力度，使得交易权在市场上更具有一般商品的特征，在市场上的流动也更加自由，排污权市场逐渐活跃了起来，后来由于出于不同目的的投资者、投机者、环保主义者的加入，也使得该市场的参与主体多样起来。

2 我国水排污权交易制度的设计和发展

2.1 我国水排污权制度的政策

早期，我国的上海地区曾经做过探索：1985年上海在黄浦江上游实行了总量控制和许可证制度，1987年实行了排污交易。1988年国家环保局（现为环保部）颁布的《水污染物排放许可证管理办法》第21条规定：“水污染物排放指标可以在本地区的排污单位间相互调剂”。与此同时，地方上也根据自己的实际情况，制定出了相关的法规，如1985年上海市为了保证居民自来水的水体质量，颁布了《上海市黄浦江上游水源保护条例》，划定了从淀山湖到龙华港、面积为1058平方公里的上游水源保护区，规定新建项目增加的排污量必须控制在保护区允许的排污总量指标之内，总量指标可以经环保部门同意在企业之间有条件地调剂余缺、互相转让[8]。这一规定，类似于美国在水排污权交易市场的建立初期实行的“气泡（Bubble）”政策。但是，由于地方法规受到区域特征等条件的限制，很难成为国家层面的法律。

2.2 水排污权交易的主体和客体

关于水排污权交易，我国目前还没有一部独立的法律，对于主体的界定一般由地方政府自主决定，如杭州将COD交易的市场主体定为经市环保局核准进行主要污染物排放权交易的排污单位，以及经市环保局委托从事公共资源排放权交易、储备、回购等工作的杭州产权投资有限公司[9]。

在水排污权交易中的客体是排放权，该排放权有两个显著的特点，其一是商品性，排放权的产生之初虽然是为了赋予企业排放污染物的权利，但是在水排污权交易中，该项权利已经被商品化，而在市场经济越发达的国家或者地区，其商品化程度越高；其二是多余的排放权，因为只有多余出来的排放权才能实际用来交易，否则排放权只能用来行使排放水污染物这一基本功能。

2.3 水排污权交易的内容和污染物种类

水排污权交易的内容主要包括：区域水环境容量、排污总量、排污权初始分配和可进行交易的排放权量的确定；水排污权交易的原则和模式、价格和交易程序；监督和调控力度[10]。其中容量控制、水污染排放权交易的原则和模式以及监督较为重要。

容量控制是实行排污权交易的前提条件，控制的目标可以针对某个水域，也可以针对流域的一部分。容量控制目标的制定必须以实现流域的水环境功能或提高水环境质量为目标。在制定容量控制目标过程中，应对现有所有污染源的污染情况、流域的水力特点、区域特点等有充分的了解[11]。

由于水排污权的一般商品特征，其交易原则包括一般市场交易原则，同时又由于水的特殊性导致的水排污权这个商品的特殊性，因此“总量控制原则”也应被列入法律[12]。

目前列入我国国家污染物总量控制计划中的污染物质总共有9种，实践中有水排污权交易的化学需氧量（COD），其它几种还未有涉及，说明涉及到交易的排放权的种类还很少。但是水排污权的客体是会随着经济技术、法律的发展而不断扩张的[13]。

2.4 我国水排污权制度的发展

我国完整意义上的排污权交易是1999年由美国环保协会引入的，至今经历了三个阶段，第一阶段确定为首批试点城市的是南通与本溪；第二阶段从2002年开始，由国家环保总局和美国环保协会开始在江苏、山东、河南、上海、天津等地进行试点，该阶段的特点是针对同一家集团下属的企业进行多地试点；目前试验已经进入了第三阶段，该阶段的特征是从第二阶段试点地区的点状分布转向了上海市、浙江省、江苏省的长三角区域。

在我国多阶段、多地区的试点中，取得过一些效果，以上海和太湖为例，自1985年至今，我国上海市陆续在黄浦江上游实行总量控制和排污许可制度，1987年实行了排污权交易，即黄浦江流域水排污权有偿转让。1987—2004 年交易37笔，涉及60多家企业，交易价格也从每日每公斤COD0.7万～0.8万元上升至1.5万～2.0万元，并淘汰了一些经济效益差、污染严重的企业[14]。

尽管目前全国各地建立了多个环境交易所和交易中心，但实际上并没有多少是企业自发的市场交易行为。很多环境交易所建立多年以来，连一单排放交易都没有。因此，总体而言，我国发展排污权交易困难重重。

3 水排污权交易在我国发展中存在的问题

我国现阶段，无论是在水排污权交易市场建立的理论分析上还是在各地方试点之处，运用的都是总量―交易模式[15]。

纵观一些水排污权交易市场相对发展比较成熟的国家，我国要建立以市场为主导的排污权交易市场存在的问题如下。

3.1 法律与政策不够健全

尽管在我国排污权交易的试点已进行了数年，但至今还没有制定出全国统一的相关法规。国家现行的《水污染防治法》等虽已提到了排污总量控制及排污许可证制度，但尚无相配套的排污权交易制度。部分地区根据当地条件，制定了一些区域性的排污权交易条例，如《上海市环境保护条例》中提到了可以进行排污指标的有偿转让，但无具体的操作规范；另外，我国现行法律中对企业的罚责过低，使得某些企业宁愿受罚，也不愿购买排污权或者治理。

3.2 对排污权概念认知不清以及宣传力度有限

在我国，排污权的概念对大多数人来说还很陌生，无论是个人还是企业，均有意识或无意识地把生产中的污染物向自然界排放。从这种行为看来，人们向自然界排放污染物的权利与生俱来，如同是自然而然的事情。因此很多市民不理解排污权需要购买这一行为。此外，我国企业对排污权的了解程度非常低，很多企业的态度也比较消极。

3.3 市场不够完备，效率低下

一个完善的交易市场需要具备几项基本条件，例如交易方式的多样化、交易规则的完备化、相关服务的流程化等。对于排污权交易市场来说，其还处于起步阶段，是一种新兴的市场。此外，我国摸索阶段的排污权交易市场的主体主要是部分排污企业，尽管在多年的实践和调研中，政府已经积累了不少建立排污权市场的经验，但是对于现状来说还远远不够。

3.4 行政技术手段过于浓厚，市场手段无法真正施展

虽然国内各地建立了多个环境交易所和交易中心，但实际上并没有多少企业自发地进行市场交易，针对这一问题，政府采取的多是运用行政手段挤压市场空间。然而，这种交易不具备广泛性，没有流动性，没有市场，达不到任何效果。政府行政手段的使用与市场本身存在的规则抵消了相互的正面效应，导致了多重标准、多重管制、多个路径，也造成了制度的不配套、不协调、不统一，最终致使交易无法展开。

除此之外，现阶段我国要建立水排污权交易市场还存在市场需求不足、地方保护主义、排污企业存在寻租行为、企业对于排放权的“惜售”行为、地方政府对于排污权交易与在当地排污的关系的认识上有偏差等问题。

4 结论和建议

综合考虑我国当前的市场经济发展程度，关于水排污权交易的法律法规的健全程度、公众对于环保和排污权概念的认识、政府行政手段放宽的力度，以及市场的完备性等条件，我国现阶段应该实行的是以行政手段为主导、市场力量为辅助的方式，使得总量控制下的削减排污的目的得以实现。通过这一方式，可以充分利用现有的各地方政府以及其他相关的环保组织的力量，例如政府部门可以采取投资污水处理基础设施和交易信息系统建设、建立政策激励机制以促使买卖双方参与交易、引导成立各类中介组织并激发其作用等举措，来降低交易费用，促使更多的企业来参与交易。在市场经济充分发达以及公众对于环保和排污权的认识加深以后，再逐步开展和健全以市场经济为主导的水排污权交易市场。

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