推动环保事业发展 带动相关产业成长

冯 波

（环境保护部，北京 100035）

多年来环境保护一直是全社会持续关注的热点问题之一，在当前的经济形势下，节能环保产业又被赋予了新的使命，要将其打造成为新的经济增长点。关于发展节能环保产业问题，国家和有关部门已经出台了一系列的规划和文件，明确了发展目标和政策措施等。下面，从发展环保事业、维护公共利益、解决环境问题、做好公共服务的角度，谈谈环保相关产业发展的路径问题，供大家参考。

一、当前的环境保护形势与目标

过去30多年，我国经济持续、高速增长，取得了巨大的成就，但由于起点低、底子薄、增长方式较为粗放等原因，也付出了较大的资源环境代价。其他发达国家上百年工业化过程中渐次出现的环境问题，在我国30多年的快速发展中集中出现，呈现出结构型、压缩型、复合型特点。老的环境问题尚未解决，新的环境问题接踵而至，环境质量状况和改善的进程，与人民群众的期待还有较大差距。

（一）环境形势

我国目前的环境形势仍十分严峻，表现为环境空气、地表水、地下水、近岸海域、土壤等环境质量状况总体上欠佳，与发达国家和社会公众的要求相比，有明显差距。从水环境看，2012年全国十大流域694个国控监测断面中，劣V类水质比例占10.4%，基本丧失水体功能；61个重点湖（库）中，有24个水质劣于III类标准；60个开展营养化状态监测的湖（库）中，有15个处于不同程度的富营养化状态；57%的地下水监测点位水质较差甚至极差。从大气环境看，大气污染物排放量大，远超出环境承载力。按照新的环境空气质量标准评价，有70%左右的城市达不到二级标准。从土壤环境看，土壤环境质量总体下降，受污染耕地影响蔬菜、食品安全。许多城市“退二进三”，污染场地再开发的环境风险不容忽视。从农村环境看，据全国污染源普查显示，农业源排放的化学需氧量、总氮、总磷等污染物分别占全国排放总量的44%、57%和67%。全国4万个乡镇、60万个行政村大部分没有环保基础设施，每年产生生活污水90多亿吨，生活垃圾2.8亿吨，基本未做无害化处理。

（二）环境保护目标

目前，我国的环境保护目标都是通过五年规划予以确定，而且大多是控制污染物排放量的指标要求和定性描述，有少数的量化环境质量指标。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出的环境保护目标是：主要污染物排放总量显著减少，化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8%，氨氮、氮氧化物排放分别减少10%；同时提出：地级以上城市空气质量达到二级标准以上的比例要达到80%。《国家环境保护“十二五”规划》提出，到2015年，地表水国控断面劣Ⅴ类水质的比例小于15%，七大水系国控断面水质好于Ⅲ类的比例大于60%，地级以上城市空气质量达到二级标准以上的比例大于80%。《重点区域大气污染防治“十二五”规划》提出：到2015年，重点区域环境空气质量有所改善，可吸入颗粒物、二氧化硫、二氧化氮、细颗粒物年均浓度分别下降10%、10%、7%、5%，臭氧污染得到初步控制，酸雨污染有所减轻；京津冀、长三角、珠三角区域细颗粒物年均浓度下降6%。《重点流域水污染防治规划（2011-2015年）》提出，到2015年，城镇集中式地表水饮用水水源地水质稳定达到功能要求；跨省界断面、污染严重的城市水体和支流水环境质量明显改善，重点湖泊富营养化程度有所减轻，水功能区达标率进一步提高。

二、加快发展环保事业，满足经济社会发展的迫切需要

（一）改善环境质量状况任重道远

今年年初，我国中东部地区发生大面积雾霾现象，持续一个多月时间，北京、石家庄市区环境空气中PM2.5浓度一度接近每立方米1000微克水平，超标十余倍。严重的空气污染受到社会各界的广泛关注，对我国的国际形象也造成了不良影响。环境质量标准是实施环境质量管理的依据之一，在标准设定的目标值方面，我国与发达国家也存在明显的差距。现行的《环境空气质量标准》中规定的PM2.5浓度评价值相当于世界卫生组织建议值中最为宽松的一级，是针对发展中国家的“入门级”标准。现行《地表水环境质量标准》规定了109种污染物的含量评价值，但尚未在环境质量管理和监测工作中全面实施。总之，我国的环境质量还有很大的提升空间，改善环境质量状况任重道远。

（二）将环境保护作为重要事业来发展

我国已成为世界第二大经济体和制造业大国，工业化和城市化水平显著提高，现在有200多种工业品产量位居世界第一，但工业污染控制水平仍然偏低。目前，通过制定和实施国家、地方排放标准进行监控的水气污染物仅有100多种，各类工业企业实际排放的许多污染物尚未进行有效监控。现行法律对包括工业企业在内的各类排污者规定的环保责任较轻，责任的内容较为笼统，对违法行为的处罚力度与其造成的生态环境和公共利益损失相比偏弱，法律的震慑力不足，“守法成本高、违法代价低”问题较为突出。

历史上的经验教训告诉我们，环境污染造成的生态和健康损害，以及社会财富的损失往往是隐性的，难以精确测量，而且具有滞后表现的特点，一旦发现就为时已晚。环境保护工作的核心是污染防治，即预防、减少污染物的产生与排放，同时治理环境污染。持续改善环境质量就要不断降低环境中各种污染物含量水平，严格控制污染源的排污量，也就是要进行全面、严格的污染减排。污染防治需要资金、技术、装备、人力等方面的投入，而且一般情况下不会直接产生经济效益；相反，由于要将外部环境成本内部化，治理污染会使排污企业生产成本上升、产品价格提高，进而产生抑制消费的作用。防治污染的收益主要体现在社会效益方面，即可以降低疾病风险、节省医疗费用、减少社会财富损失、形成良好的社会发展环境等，这将使全体社会成员受益，而这一特点又使其难以统计和量化。环境保护工作要算经济账，但不应片面地从经济学角度来审视环境保护，否则对能赚钱的产业趋之若鹜，那些“不赚钱”而社会需要的环保工作就会被搁置和冷落。因此，应将环境保护作为公益事业来发展。

（三）发展环境保护事业落实生态文明建设要求

党的十八大对于生态文明建设做出了全面部署，环境保护是生态文明建设的重要领域。在新形势下，加强环保工作、发展环保事业，既是满足人民群众改善环境质量愿望的迫切需要，又是优化经济结构和消费结构、实现可持续发展的必然要求。环境保护是惠及千家万户、子孙后代的事业，做好环境保护工作有利于增强社会的凝聚力和人民群众幸福感，有利于建设和谐社会，提高社会文明程度。我国环境保护事业蕴藏着巨大的发展空间，全社会的环保需求将成为推动经济社会持续、健康发展的持久动力。

在经济、政治、文化、社会、生态文明建设五位一体总体布局中，生态文明建设具有重要而独特的作用，肩负着一项影响深远的任务，就是提高全社会的文明程度。要充分发挥这种作用，就要从社会文明建设需要的高度来认识和把握生态文明建设要求──生态文明建设以生态环境为载体、以文明为内核，通过解决生态环境问题，使全体社会成员的文明素质得到提高。

生态环境问题其实质是人与人之间的利益关系问题，而文明对人一个基本要求就是妥善处理“利”与“义”、利己与利人的关系，要求不损人利己、不以邻为壑、不见利忘义甚至要舍利取义等等。保护生态环境对于各个社会成员来说，利他的成分远大于利己，能否处理好这些关系，恰恰适合作为衡量文明程度的标尺。生态环境问题关系到每个社会成员的切身利益，没有谁能够真正做到置身事外。以生态环境为载体来推进国家文明建设，其实质就是要以环境质量这一共同利益为纽带，广泛凝聚社会共识，改进社会生产方式和生活方式，通过共同承担环境责任、共享生态环境保护成果，将原本依靠外部约束实现的文明规范逐步变成内在的自觉，潜移默化地提高每个社会成员的文明素质，从而提高国家整体文明水平。

我国正在迈向全面建成小康社会的宏伟目标。环境保护事业是小康社会重要的组成部分，按照“多还旧账、不欠新账”的原则加快发展环境保护事业，才能够在经济持续增长的情况下，实现环境质量的逐步改善，提高全社会防范和抵御环境风险的水平。

三、在环保事业的发展中实现环保相关产业的成长

（一）环保产业的范围

目前，国内外对环保产业还没有统一、准确的定义，一般情况下，环保产业泛指所有与环境保护活动相关的产业。环境保护活动的主要内容是防止和清除环境污染，而环境中污染物来源十分广泛，涉及生产、生活的各个方面，因此环保产业难以像其他产业那样确定清晰的内涵和具体的范围。在我国，随着经济社会发展和公众环保意识的提高，环境保护工作承载了广大人民群众改善环境质量的殷切希望，也被赋予了良好的社会形象。在此背景下，社会各界爱屋及乌，对与环保工作有密切关系的产业格外青睐，环保产业因而拥有了“绿色产业”、“朝阳产业”、“生态产业”等等美称，因此许多行业、企业也乐于披上环保产业的外衣。

我国环保事业创立40年来，环保产业范围在不断扩大，由最初的污染治理产品制造业，已经发展成为包括污染治理服务、环境友好型产品制造、环境分析监测仪器制造、节能技术装备制造、废物处理和资源综合利用、清洁生产、循环经济、生态工业、生态农业、有机产品生产、新能源生产、生态修复、环保咨询、环保教育、环境污染保险等等行业在内的庞大产业集群，产业的生产经营活动分布于一次、二次和三次产业的众多领域。

（二）环保产业发展状况

我国目前尚未建立常态化的环保产业统计制度，没有年度统计数据，获取产业发展数据主要依靠不定期、间歇式进行的调查活动，非调查年份的数据主要依靠估测。

我国曾于1996年、2000年、2004年开展过三次全国性环保产业调查。目前，我部正在与发展改革委、国家统计局联合开展第四次全国环保及相关产业调查，这次调查以2011年底为基准时间。据估计，2010年我国环保及相关产业从业单位约3.5万余家，从业人员300多万人，营业收入总额达1.1万亿元；我国生产的环保产品已达3000多个品种，覆盖了污染治理和生态保护的各个领域；环保骨干企业发展态势良好，已有60多家企业上市。预计未来几年，我国环保产业仍将保持15%左右的年增长率，到2015年，环保产业产值将达到2.2万亿元，环保服务业产值将超过5000亿元。

（三）环保产业与环境保护工作的关系

环保产业的发展受到众多因素的影响。严格说来，环保产业并不是一个能够独立存在、自主发展的产业。一方面，其发展规模和发展水平，最终取决于法定环保责任的轻重及其落实情况；另一方面，环保产业属于依附于其他行业的配套产业，“皮之不存，毛将焉附”，其生存和发展要依赖各个主体行业。因此，环保产业应属于责任逼迫型和行业依附性产业，而不应成为靠各种优惠政策扶持、政府买单支撑、财政输血维持的所谓“政策引导型”或“政策依赖型”产业。

在当前，发展环保产业对于环境保护工作具有两方面的意义：一方面，可以为保护环境、防治污染提供技术支持；另一方面，可以优化经济结构，排挤和替代“两高一资”行业。

（四）出台相关文件的情况

近年来，在节能环保方面，国务院已经发布或经国务院同意发布了一系列文件，包括《国家环境保护“十二五”规划》、《节能减排“十二五”规划》、《“十二五”节能环保产业发展规划》、《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》、《服务业发展“十二五”规划》、《循环经济发展战略及近期行动计划》、《重点流域水污染防治规划（2011-2015年）》、《重点区域大气污染防治“十二五”规划》和《重金属污染综合防治“十二五”规划》等等，近期国务院还将出台《大气污染防治行动计划》等重要文件。这些文件对节能环保和循环经济等方面的工作，进行了全面而具体的部署。在实际工作中认真贯彻落实好这些文件，将对提高全社会的节能环保能力、充分释放有效内需，起到重要的推动作用。

据预测，为完成“十二五”环保目标，全社会环保投资需求约为3.4万亿元，其中，优先实施主要污染物减排工程、改善民生环境保障工程、农村环保惠民工程、生态环境保护工程、重点领域环境风险防范工程、核与辐射安全保障工程、环境基础设施公共服务工程、环境监管能力基础保障及人才队伍建设工程等8项环境保护重点工程，开展一批环境基础调查与试点示范，投资需求约1.5万亿元。

在节能减排领域，“十二五”时期实施节能减排重点工程需投资约23,660亿元，其中减排重点工程需投资8160亿元。

在战略性新兴产业领域，将实施重大环保技术装备及产品产业化示范工程。到2015年，培育一批在行业具有领军作用的环保企业集团及一批“专、精、特、新”的环保配套生产企业，创建10～15个区位优势突出、集中度高的环保技术及装备产业化基地。

在节能环保产业领域，将实施重大环保技术装备及产品产业化示范工程和节能环保服务业培育工程。到2015年，环保服务业产值超过5000亿元，其中年产值超过10亿元的企业超过50家，城镇污水垃圾处理及电力行业烟气脱硫脱硝等领域专业化、社会化服务占全行业的比例大幅提高。

在重点区域大气污染防治方面，重点项目投资需求约3500亿元。

在重点流域水污染防治领域，已经初步确定实施骨干工程项目6007个，估算投资3460亿元。

四、环保产业发展中遇到的问题

（一）产业范围模糊，内容过于庞杂

目前，产业调查工作习惯上采用的“环保及相关产业”范围过大，主次不够分明。例如，其中的“环境友好产品”和“资源循环利用产品”的产业经济规模，远大于污染治理设备产品，据粗略测算，目前两者经济规模之比为8 ∶ 1。按此口径得到的环保产业发展状况数据，将使“污染治理”这一环保产业的主角退居陪衬和从属地位。按此口径考查环保产业，很容易产生“虚胖”的不实印象。近年来环保产业增量中有相当大的成分是由范围扩大形成的，直接服务于环保工作的污染治理产业未必有如此大的增幅。另外，产业内容过于庞杂，给一些行业和企业提供了鱼目混珠、滥竽充数的机会，容易导致扶持产业发展的政策效应被稀释，不利于政策措施的真正落实。

（二）技术水平偏低，支持能力薄弱

环保问题错综复杂，影响环境质量的因素众多，排污者落实其环保责任终究要依靠实施有效的技术手段，这是环保产业市场需求的来源。环保产业是技术密集型产业，先进、适用、有效的技术是决定产业竞争力的核心和生命线。经过多年的发展，我国环保产业技术水平有了较大提高，但主要体现在较为被动地满足现阶段国家已经实施的排放控制要求方面，而在支持实现未来更高环保目标、实施更严排放控制要求方面，则显现出技术储备和技术余量不足的窘境，支持能力亟待提高。

（三）监测体系缺失，获取信息困难

由于没有建立常态化的环保产业统计制度，给社会各有关方面了解产业发展状况、获取产业发展信息造成了很大的困难。采用现在这种无固定口径、间歇式、不定期进行的产业调查，无法获得连续、完整的经济数据。信息匮乏容易导致判断失误、决策失准，不便于预测投资收益水平，不利于通过产业发展态势来研判社会环保需求的变化和实现情况，还可能会加大环保产业领域投资风险，抑制社会投资意愿。

（四）市场需求难测，影响技术研发

近年来，我国密集出台了多种污染排放控制要求，严格程度大幅提高，对于削减污染排放具有重要意义。但由于各种原因，这些要求往往出台后即很快实施，给有关方面的准备时间不够充分。污染控制措施的可预期性不强、随机性较大，致使环保市场技术需求难以预测和把握。一项环保技术从研发、试验、完善、验证到最终形成市场供应能力，往往需要较长的时间，一般要经历10年左右甚至更长，同时伴随着较大的投入。而技术能否得到市场的认可和产业化应用，是标志技术研发活动成败的关键。由于特定技术实现其市场价值的不确定性和风险过大，致使我国企业自行研发技术的意愿十分淡薄，很多企业宁愿在国家新排放控制要求出台后，再购买国外的技术。核心技术依赖国外，导致我国企业技术研发基础和能力薄弱。

（五）行政干预过多，不利公平竞争

一些地方打着保护本地企业、发展环保产业的旗号，出台土政策，给本地企业“吃小灶”、“开后门”，歧视外地企业，给外地企业进入市场设置重重障碍。在专项资金使用分配、优惠政策落实过程中，也存在照顾本地企业、压制竞争对手的现象。这些问题的存在，对于形成全国统一、优胜劣汰、公平竞争的环保产业市场极为不利。

（六）环保责任偏轻，需求释放遇阻

环保责任偏轻主要表现在环境质量责任、污染防治责任和环境违法责任方面。环境质量标准及达标情况是衡量环境质量责任的重要标志，目前我国的环境质量标准与国际先进水平相比仍存在较大差距，环境质量状况也十分严峻。如我国标准中环境空气PM2.5浓度评价值仅相当于世界卫生组织的“入门级”标准，2012年主要流域国控监测断面中10.4%的水质劣于V类标准，基本丧失水体功能。污染物排放标准是污染防治责任的重要体现，我国排放标准控制的污染物项目少于发达国家，如美国标准中控制的大气污染物和水污染物分别为187项和126项，我国分别为110项和60项。法律是确定环境违法责任的依据，我国现行法律确立了超标违法的原则，但对于公众环境权利和排污者侵权责任的规定则较为笼统，对于违法行为的处罚规定了较高的门槛，不利于对违法行为的追究。环保责任偏轻，致使社会公众尽快改善环境质量的迫切需求，无法在污染防治实践中有效地转化为实际行动。

五、带动环保产业发展的主要思路

（一）转变思想观念，明确发展策略

环保产业的发展与环保工作息息相关，两者关系犹如鱼水，离开环保工作谈发展环保产业只能是缘木求鱼。在相关工作中，应妥善处理两者的关系，明确区分两者主与次、因与果、纲与目的性质，防止在认识上主次不分、本末倒置，在工作中“头痛医头、脚痛医脚”。应结合政府职能调整，转变不顾市场实际需求片面刺激产业增加供给能力的思路，防止出现新的重复建设和产能过剩。要使环保产业融入各行各业，与解决各个行业环境的需要紧密结合，实现融合发展。

明确将大力发展环保事业、尽快改善环境质量状况、大幅提高排污控制水平、切实落实环保责任，作为拉动环保产业持续健康发展最根本的措施，针对环境保护与国家经济社会发展不相适应的突出问题，针对环保产业与环境保护实际需求之间存在的差距，对症下药，采取有效措施，努力实现“纲举目张”、实现产业与事业的双赢。“临渊羡鱼不如退而结网“，只有织好、用好“环保责任”这张大网，才能在环保事业的汪洋中有所收获。

（二）提高环境保护基本公共服务水平

维持满足要求的环境质量是环境保护基本公共服务的主要内容，要以改善环境为核心开展治污工作。以治理大气细颗粒物（PM2.5）污染为重点，加大改善环境质量工作力度；落实《全国城市集中式饮用水水源地环境保护规划》，加强饮用水环境安全保障；以环境质量信息为重点，强化环境信息公开工作；根据改善环境质量工作的需要，加强环境质量监测和科研工作，使监测结果及时、客观、全面地反映环境质量状况；进一步加强污染治理基础设施建设，完善城市和农村的生活污水、生活垃圾处理处置系统；积极推进农村环境综合整治，着力抓好畜禽养殖污染防治；根据治理大气污染工作的需要，优化城市和农村的能源结构、能源利用方式，大力发展节能、低污染的公共交通系统。

（三）切实落实环境保护责任

大力推进主要污染物减排，落实《国务院节能减排综合性工作方案》和《节能减排“十二五”规划》；充分发挥环境保护优化经济发展的作用，继续强化和完善建设项目环评，从严从紧控制“两高一资”、低水平重复建设和产能过剩项目建设，加快淘汰落后产能，支持新兴战略性产业、基础设施和民生工程建设；严格执行环境保护法律法规和标准，强化各类污染源的执法监管，做好《环境保护法》等法律修改工作，进一步明确和加重排污者环保责任，研究建立最严格的环境保护制度。

（四）提高环保投入水平，引导环保产业发展

尽快偿还历史欠账，解决环保投入不足的问题，政府环境保护财政预算优先保障提供基本公共服务的需要，并带动全社会环保投入水平的提高；在推进各个排污行业污染防治工作过程中，引导环保产业企业根据市场实际需要，研发先进适用的污染治理技术和装备，提高服务能力和水平，通过提前确定并公布未来排放控制技术要求，鼓励行业、企业开展技术研发活动，形成技术储备，用储备的先导技术支撑新排放法规的制定和实施；建立常态化的环保及相关产业统计制度，开展统计工作，监测产业发展状况，评估环保法律法规政策标准落实情况，公布统计数据，为向环保及相关产业投资提供信息服务。

（五）探索环保服务业发展路径

根据服务对象情况和实际需要，在不改变环保责任主体的前提下，鼓励环保服务提供企业增加服务产品的种类和服务内容，并进行多样化组合，创新服务产品交易方式，满足不同用户的需要；鼓励金融机构提供投融资服务，拓宽环保产业融资渠道，吸引社会资本投入环保产业；以行业自律为基础，继续改革污染治理服务市场准入制度；鼓励地方积极探索环保服务业发展路径，开展发展环保服务业工作试点。

总之，环保事业是环保产业生存的根基和发展的原始动力；环保产业既是环保事业发展的“足迹”，又是环保事业发展需要的“工具”和“武器”。我国严峻的环境形势要求环保事业必须真刀真枪地实干，这就要求环保产业提供的工具和武器好用、管用、能够真正解决问题。常识告诉我们，一个人总是回过头去欣赏自己留下的脚印就会看不清、走不好前面的路。在发展环保产业的问题上，从业者在紧盯眼前利益的同时，也应放眼长远，面向实现未来环保目标、改善环境质量的技术需要。长期以来，关于如何发展环保产业各个方面都见仁见智地发表了许多真知灼见，但“喊破嗓子不如甩开膀子”，现在社会最需要的是在发展环保事业方面采取实实在在的行动，没有环保事业支撑的环保产业将沦为宠物、花瓶和摆设，没有实际行动将使环保产业变成光说不练“阐业”。

最后，用两句话来结束我的发言：路是用脚而不是鞋走出来的；在行者们奔向目标的跋涉中，鞋匠的生意会越来越好。

以上观点，敬请大家批评指正。谢谢大家。