落实国家生态安全战略践行流域管理重要职能

甘肃省水利厅石羊河流域管理局

“十一五”期间，国家启动实施了石羊河流域综合治理，2001年甘肃省水利厅成立石羊河流域管理局 （以下简称石羊河管理局），统一调度管理流域水资源，落实流域综合治理战略。12年来，石羊河管理局始终弘扬“献身、负责、求实”的水利行业精神和“人一之、我十之，人十之、我百之”的甘肃优良传统，团结拼搏，开拓创新，攻坚克难，扎实工作，坚持以改善生态环境为目的，以推进流域治理为重点，以水权制度建设和水资源统一管理为突破口，制定流域管理的制度和规章，指导协调流域内水务部门全面实施了流域生态综合治理工程，流域水利基础设施建设和重点治理取得了显著成效。

以落实科学发展为目标，组织协调编制规划

石羊河流域水资源短缺和利用现状与经济社会的快速发展不相适应，上中下游用水矛盾十分突出，生产用水严重挤占生态用水，生态环境日趋恶化，局部地区出现“生态难民”。从2002年开始，甘肃省水利厅、省发改委组织协调，石羊河管理局具体负责，委托清华大学、甘肃省水利水电勘测设计研究院、兰州大学等有关部门编制石羊河流域治理规划，这期间多次邀请两院院士和水利、林业、农技等专家为规划出谋划策。历时5年多，在水利部领导及有关司局的热情关心和帮助下，经多次现场调研指导，确定治理思路、措施及目标，反复修改、论证和审查，数易其稿，2007年12月，符合科学发展观的《石羊河流域重点治理规划》（以下简称《规划》）经国务院同意，由国家发改委、水利部印发，甘肃省政府执行，同时甘肃省配套出台了《石羊河流域水资源分配方案》。石羊河流域治理全面展开。

以实施《规划》为契机，水利基础设施全面加强

2007年，在党中央、国务院的直接关怀下，《规划》开始实施，一场总投资47.49亿元艰苦卓绝的修复水生态、治理石羊河、抢救民勤的战役全面打响。《规划》运用行政、法律、经济、工程和科技等综合手段，采取水权制度改革、水资源配置管理、结构调整、关井压田、生态移民、节水工程建设等治理措施，实现流域生态好转、经济发展、农民增收、社会和谐稳定的目标。

6年来，石羊河管理局会同地方党委、政府狠抓落实，全力攻坚，治理工作取得了重要进展，累计完成投资38亿元，占《规划》总投资的80%，《规划》确定的两大约束性目标提前实现，水利基础设施全面加强，水资源管理逐步规范，流域生态环境有了明显恢复和改善，重点治理取得显著成效。

一是灌区节水改造工程基本完成，形成完善的农业节水工程体系。实施了14个灌区节水改造任务，累计改建干支渠1 135.19 km，完成渠灌、管道输水灌溉、大田滴灌、温室滴灌等田间节水改造面积211.48万亩 （14.1万hm2），安装地下水计量设施15 695套；实施重点治理的武威属区，自2006年至今完成干支渠改建1 054.04 km、田间节水改造201.3万亩（13.42万 hm2）、地下水计量设施14 240套，完成投资35.99亿元；金昌属区自2011年至今，完成干支渠改建37.59 km、田间节水改造 17.03万亩（1.14万hm2）、地下水计量设施1 455套，完成投资1.32亿元；景电二期灌区2012年改建干支渠67 km，完成投资0.69亿元。

二是西营河专用输水渠建成通水，充分发挥水资源配置调度作用。西营河专用输水渠是《规划》确定的重要水资源配置保障工程。石羊河管理局克服人员少、工期紧、施工难度大的困难，精心组织，攻坚克难，强化管理，发扬“5+2”“白+黑”的连续作战作风，创造性地开展工作，于2010年7月提前半年建成专用调水渠道50.3 km，并通水运行。目前，已连续3年超额完成地表水量调度任务，为实现《规划》确定的地表水量下泄约束性目标发挥了重要作用。

三是关井压田任务超额完成，民勤湖区生态移民试点工程稳步推进。实行申请确认、公开公示和三级验收的关压程序，超额完成关井压田目标任务，流域武威属区累计关闭农业灌溉机井3 318眼，压减农田灌溉配水面积66.33万亩（4.42万hm2）；对民勤湖区生存条件恶劣、生存成本高的区域实施生态移民10 500人。

四是设施农业建设任务超额完成，农民收入大幅度增加。通过多渠道增加投入、建立健全农产品运销网络、加强科技服务和农民培训等措施，强力推进设施农业发展，大力调整农业种植结构，目前建成以日光温室、养殖暖棚为主的设施农业面积40万亩（2.67万hm2），治理区农民人均纯收入增加1 600元以上，获得了经济与节水双重效益。

以控制水权为核心，落实最严格水资源管理制度

流域重点治理的根本措施是节水型社会建设，其本质特征是建立以水权建设为核心的水资源管理体制。《规划》确定要推进水权制度改革，科学分配流域水资源，完善水资源有偿使用制度，节约保护和合理利用水资源。

结合流域重点治理，石羊河管理局坚定不移地落实最严格水资源管理的“三条红线”制度，指导武威、金昌两市把用水总量逐级落实到县区、乡镇及农民用水户协会，规范用水户用水行为，配套灌区渠系及地下水计量控制设施，将总量控制与定额管理相结合的水权制度落到了实处。

一是统筹兼顾生活、生态、工业及农业用水，分配初始水权。按照《规划》和省政府批复的《石羊河流域水资源分配方案》，将初始水权以不同用水需求分解到市、县、乡、村、户，每年年初根据来水预测情况，按丰枯比例，调整分配当年各市、县（区）允许用水总量。

二是综合采取工程、制度、宣传等措施，形成以水权为核心的水资源管理体系。将地下水取水许可审批权收至石羊河管理局，指导市县（区）水务部门规范地表水取水审批程序，全面推行计量管理和水价改革，积极探索水权交易及水市场运作模式，基本建立了以水权管理为核心的水资源管理体系；实施灌区节水改造工程、水资源配置保障工程、农村饮水安全工程及污水处理工程，逐步建立了与水资源优化配置和高效利用相适应的工程技术体系。

三是推广使用节水技术，不断提高用水效率和效益。指导市县（区）加快实施渠灌、管道输水灌溉、大田滴灌、温室滴灌等田间节水改造工程，大力发展节水高效产业，流域用水结构发生显著变化，2012年年底用水总量24.4亿m3，较2006年减少1.82亿m3，其中农业供水量减少4.92亿m3。这些措施的实施，使流域水权建设在用水总量控制、地下水开采管理、用水结构优化、用水方式转变、用水效益提高、基础设施改善等方面取得了明显成效。

以落实《条例》为前提，实现流域水资源统一管理

长期以来，流域用水以行政区域管理为主，既无统一的管理机构，又无统一管理的制度规章。甘肃省水利厅及时组织，石羊河管理局积极制定，并于2007年经甘肃省人大批准颁布了 《石羊河流域水资源管理条例》（以下简称《条例》），这是我国内陆河流域管理的第一部法规。《条例》的出台使流域内水资源管理走上了法制化、规范化的轨道，颁布实施5年来，对实现流域水资源统一管理，促进和巩固流域重点治理成果发挥了重要作用，为流域内经济社会发展提供了强有力的水利支撑。

一是贯彻实施《条例》，水资源统一调度管理。由甘肃省政府批准的流域水资源分配方案，是落实最严格水资源管理制度的体现，在优化配置有限水资源的同时，为水资源的可持续利用提出了治理、保护目标。甘肃省水利厅面对水资源优化配置后许可水量较现状水量减少39.6%的现实，及时组织发改、国土、林业、农牧、环保部门及流域内市、县（区）深入现场，走访用水户，广泛调研，制定了落实措施，出台了相关用水管理制度，从流域水资源总量控制入手，多次组织流域内各级政府协商、落实加强水资源管理，维护和谐用水秩序。通过政府推动、群众参与、各部门齐抓共管的实践，促进了产业结构调整。流域内各级政府采取了关井压田、示范推广设施农牧业等一系列有效措施，保证了《条例》的贯彻执行和重点治理的顺利推进。石羊河管理局完善制度，强化措施，民主协调，调处用水矛盾，维护《条例》的严肃性，认真履行《条例》赋予的神圣职责，统一流域地表水、地下水资源取水许可，特别是流域内属省级管理的地表水许可移交由石羊河管理局管理，增强了责任性和主动性，强化了关系下游生态安全的重点河道和控制断面的地表水监督指导、统一调度。流域内建设项目严格推行水资源论证制度，探索建立了流域管理和行政区域管理相结合、行政区域管理服从流域管理的水资源管理体制。

二是严格取水许可调度管理，确保流域重点治理目标实现。“尊重历史，面对现实，总量控制，科学有序”地统一调度、管理水资源是石羊河管理局遵循的基本原则，在用水总量许可大幅度减少的情况下，石羊河管理局坚持原则性和灵活性相结合，不越位包揽、不干预地方水务工作。地表水管理由石羊河管理局核发取水许可总量后，对重点河道、断面进行实时监控和指导调度，一般河道和重点取水断面引入水量由流域市、县 （区）水务部门调度管理，自2006年以来，连续7年实现了《规划》确定的地表水调度目标。流域地下水管理是重中之重，水量控采是实现约束性目标的难点和关键。从2006年开始，全流域地下水取水许可由过去的区域管理交石羊河管理局统一管理，组织流域水务部门利用GPS对19 710眼机电井逐一进行普查定位、造册登记，建立电子档案，将行政区域内允许开采的地下水总量层层分解，逐步细化到每眼机井，并详细填写水权分配表，明细各农户、企业、事业单位等用水户及生态、生产、生活用水量，以此为依据控制并跟踪年度分配地下水水量的合理利用和节约保护。《规划》对地下水严重超采及生态恶化、地下水水位下降严重的区域，提出了全流域有计划关闭布局不合理机井和减少配水面积两项措施，控制地下水超采，减缓地下水水位下降的趋势。为此，严格控制流域新打机井数量，对确需取地下水的国家重点项目、重大民生项目、循环经济发展项目取水在用水总量不突破的前提下，置换机井和水量解决。

三是强化措施，完善手段，落实最严格水资源管理制度。流域重点治理实施以来，通过节水型社会建设、产业结构调整、水资源配置保障、灌区节水改造、生态移民试点等治理措施，合理配置和高效利用水资源，流域生活、生态、工业、 农业用水比例由 2006 年的 4.4∶2.0∶5.4∶88.2 调整为2012 年的 4.9∶6.7∶9.8∶78.6，农业用水比例降低，用水结构优化；流域及民勤盆地地表水量年度调度和地下水量控采任务连续7年完成，实现了《规划》确定的两大约束性目标。

全流域大力转变用水观念和模式，生活、生态用水坚持节约、适时、适量保证供给。积极推广新的灌溉技术和工艺，农业灌溉告别了粗放的大水漫灌，配套渠灌、滴灌、管道输水灌溉等节水技术，推广垄膜沟灌、垄作沟灌等农艺措施；工业发展积极倡导高强度节水、中水回用；地表水配套无喉道、巴歇尔标准断面，三角堰，梯形堰等量水设施计量分配；地下水全面安装智能化计量设施，按照分配的水权，充卡取水，确保了用水总量控制开采。

以水利信息化建设为平台，构建流域水资源管理现代化模式

由石羊河管理局组织、实施管理运行的石羊河流域水资源调度管理项目，是贯彻落实水利部提出的水利工作从传统水利向现代水利转变，以水利信息化促进水利现代化发展目标的实际行动，也是为推进石羊河流域水利现代化进程，监督评价规划实施效果，建立现代化的水资源调度管理、实时监控及信息服务共享的必备平台和重要的水资源管理措施。

立足流域实际，广泛征求意见、建议，坚持先进、实用、务实、高效的原则，规划设计建设调度系统。一是建成信息采集系统，实现水利数据采集自动化。在流域内6条重点地表水产流山区建设水量测报系统，安装水雨情测报点52处；18个灌区设置70处地下水水位监测井，在西营河、东大河、杂木河等重点河道及灌区的控制性建筑物上安装闸门电动启闭设备29套，安装水位（流量）监测设备85套，改建在地表水调度中发挥关键作用的杂木寺、九条岭、蔡旗水文站，配套安装水文监测设施设备。二是建设光纤通信传输及监控网络系统，实现流域管理信息化。建立以流域管理机构为核心的水资源调度网络，在市县（区）水务部门设7处分中心、水文及基层水管处（所）设9处信息节点，敷设光缆305 km，结合电信网络实现全流域信息传输及交互的综合业务办理。三是开发水利信息管理实用软件，实现流域管理智能化。已开发出流域水利信息综合数据库系统、业务应用系统、GIS工程管理系统、水资源调度管理系统及机井水量计量系统软件，正在完善调试。四是巩固已建成果，不断完善提高。已实施的一期项目在信息采集、监测全覆盖等方面还需提高和完善。为此，积极争取实施二期项目，整体项目将于2013年上半年全面完成，发挥效益。

石羊河流域水资源调度管理信息系统总投资8 000万元，项目建成后，将实现全流域水利信息资源的整合与共享，达到水资源管理的信息化、智能化和自动化，探索内陆河流域现代水资源管理模式，为更好地实施《规划》，巩固成果，监测评价治理效果，服务流域经济社会可持续发展发挥重要作用。

以加强水政执法为手段，为流域水资源管理创建平安环境

开展水政执法工作是水法赋予水行政主管部门的一项重要职能。石羊河管理局认真贯彻落实相关法律法规，保障重点治理顺利实施，严格执法，加强监督检查，较好地维护了流域正常水事秩序。

一是广泛宣传动员，规范用水行为。利用“世界水日”、“中国水周”和有关活动，在报纸、网络、电台等媒体广泛宣传《中华人民共和国水法》《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》等法律法规知识，发放宣传单，印发宣传册，增强全民节约用水、依法治水意识，促进了关闭机井、压减农田配水面积等治理措施的落实，为减少流域用水总量、节约和保护流域水资源打下了良好的群众基础。

二是严格水政执法，保障良好水事秩序。石羊河流域地下水资源严重超采，打击非法取水、非法开采地下水成为水政执法工作的重点，也是难点。调解各类水事纠纷80余起，查处水事违法案件32起，有效遏制了流域内无序取水、非法打井的现象，确保了良好的水事秩序。

三是强化监督检查，长效服务地方经济社会发展。始终坚持管理与服务并重原则，把服务地方经济社会发展作为首要目标，狠抓监督检查，每年组织市、县（区）水务部门开展水政执法专项检查活动，对流域水权落实、取水许可管理、水政执法等方面进行检查；加强与地方政府的协调配合，全力支持地方经济社会发展。

以巩固和实现重点治理目标为已任，攻坚克难，不懈努力

2011年1月，温家宝总理、回良玉副总理再次对石羊河流域生态治理有关工作作出重要批示，强调“要认真总结近期治理经验，切实巩固已取得的治理成果，加快治理步伐，科学有序推进，以百折不挠的意志，坚持不懈地奋斗下去”。7月，中央水利工作会议对推进生态脆弱河流和地区水生态修复工作提出了明确要求。8月陈雷部长再赴石羊河流域实地调研，强调要借中央水利工作会议召开的东风，促进重点治理工作，同时指出石羊河流域治理任重道远，要加快治理步伐，科学有序推进。12月，甘肃省水利厅再次部署，厅长康国玺要求，认真领会贯彻温家宝总理的重要指示精神，按照陈雷部长的要求，团结协作，持之以恒，巩固近期治理成果，加快后期治理进度，实现流域经济社会发展与生态保护的双赢目标。

新形势新要求对实现和巩固重点治理目标提出了更高更严格的要求。石羊河管理局将坚持科学发展主题，落实中央水利工作会议精神，毫不动摇地实施规划各项治理措施，实现和巩固流域重点治理目标。

一是贯彻新时期治水思路，加强流域水资源管理。中央水利工作会议后，水利部提出了坚定不移地走中国特色水利现代化道路的新时期治水思路，明确了科学治水和依法管水的两个关键。甘肃省水利厅制定了建设水资源配置、民生水利、高效节水、防灾减灾、生态水利、行业能力建设等六大工程，建立支撑区域发展的水资源供给保障体系、改善和保障民生的农村水利体系、节水型社会的高效利用体系、完善的水旱灾害防御体系、人水和谐的水生态保护体系、运转高效的水利社会管理与公共服务体系等六大体系的“十二五”水利发展目标。石羊河管理局将认真贯彻落实，全力抓好后期治理工作，加强流域水资源的统一管理，为实现《规划》治理目标而不懈努力。

二是狠抓后期治理工作，为全面实现重点治理目标努力奋斗。通过广泛深入宣传，使广大干部群众充分认识后期治理任务的重要性、紧迫性和艰巨性，进一步把思想和行动统一到《规划》的总体要求上来；坚持投资、建设任务、下泄水量（蔡旗断面）、削减地下水开采量四挂钩原则，建立全过程责任追究制，加强对治理进度和实施效果的跟踪、监测和评估分析，保证治理工作顺利推进；强化工程项目监督检查，狠抓工程建设质量，千方百计加快建设步伐；研究落实工程良性运行机制，确保工程效益长期发挥；严格落实最严格水资源管理制度，加强流域水资源的统一管理和调度，确保始终达到《规划》确定的下泄水量、控制地下水开采等约束性指标；引导地方政府大力调整产业和种植结构，促进农民增收；积极争取国家对流域其他水利项目的支持，加大流域水利资金投入，不断夯实基础，增强水利综合保障能力。

三是超前谋划延续治理措施，不断巩固和扩大流域综合治理成效。《规划》完成后，巩固治理成果尤为重要，由于《规划》编制时间、批复投资等诸多因素制约，仍存在部分节水工程、水利信息化全覆盖、水资源配置工程、移民搬迁安置、工业区供水工程等事关生态安全和工业发展的重要项目未能实施，同时，流域水资源总量仍将严重不足。为此，将积极开展石羊河流域，特别是武威、金昌属区水资源可持续利用及外流域调水的可行性与必要性研究，积极争取后续治理措施，为流域经济社会发展、生态持续恢复和巩固治理成果服务。

四是加强机构能力建设，不断提高水利社会管理与公共服务水平。进一步加强干部队伍建设，更好地为流域内经济社会发展服务；加大争取力度，切实解决石羊河管理局人员过少问题，落实机构及人员编制；高标准、严要求地选拔一批年轻干部，更好地适应流域管理新要求；积极争取提高机构行政级别，发挥流域管理职能，有利于协调流域内各级政府工作，巩固流域重点治理成果。

石羊河流域综合治理是一项极为复杂和浩大的系统工程，治理任务依然任重道远。在党中央、国务院的高度重视，国家发改委、水利部的大力支持和省委、省政府的坚强领导下，严格落实《规划》确定的治理任务，紧扣两大约束性指标，就一定能够实现生态好转、经济发展、农民增收、社会和谐稳定的流域治理目标，打赢民勤绿洲保卫战，为石羊河流域经济社会可持续发展提供有力的水利支撑。