浅谈军队惩治和预防腐败法规体系的完善

■ 刘保国 张庭宇

一、完善军队惩治和预防腐败法规体系面临的问题

现有法规还无法涵盖军队反腐倡廉新领域。随着市场经济深化发展，腐败问题在一些新领域有所表现和蔓延，而法规体系对这些领域多处于滞后甚至是缺失状态。一是面对新领域相关法规还不健全。既有法规主要集中在物资采购和房产工程等领域，而对社会化服务中的外包问题缺少明确规定，对军民融合建设项目招投标方面的法规尚处于空白。二是对领导干部的监督法规还不完善。军委《建立健全军队惩治和预防腐败体系实施意见》规定：“完善军队团以上领导干部个人重大事项报告和收入申报制度。建立健全领导干部出席会议、庆典、出访，以职务身份参加社会活动等方面的规定。完善会议、公务接待和领导干部职务消费的规定。健全领导干部管住管好配偶子女和身边工作人员的制度。”但相关的配套细则尚需进一步完善，可操作性强的规范亟待出台。三是惩治基层腐败现象需要强化规范。基层腐败是典型的“蚁贪”，当事人尽管权力小、地位低，处于权力末端，不易引起监督部门注意，但侵犯基层官兵切身利益现象如果日积月累，势必严重影响军心士气，对此必须严惩。四是对当前反腐败新形式缺少跟进机制。新兴的网络反腐与网络监督，社会影响巨大、民意因应迅速、效率不容小觑，但目前对网络反腐和网络监督缺少跟进评估机制，对如何利用网络实现反腐更是全新课题。

表述语言的模糊性和法规利益部门化导致法规效能降低。一方面，有些条款来自内部文件规定，缺少法言法语，严谨准确度不够，特别是部分概念不确定、语言模糊、过于笼统，要么是有要求没措施，要么是有规定没监督，导致规定被虚化，无法落到实处。另一方面，有的部门出于本位主义考虑，在立法中涉及本部门利益时，只强调利益的固化或保护，很少涉及义务甚至故意回避义务，不愿被监督，导致利益壁垒化，调整范围受限，偏离了立法宗旨。

反腐倡廉和监督机构的附属性导致监督制度作用有限。虽然军队已建立专门的监督机关比如审计、信访、司法等，以及发挥群众监督作用的如军人委员会、军人代表大会、军人大会等，但这些监督机关大多置于相关部门领导下，很难真正发挥监督职能。权力制约是反腐倡廉的核心要义，只有受制约的权力才能杜绝腐败问题。但以权力来设计制度，再用制度监督权力，制度就会流于形式。

二、大力推进相关法规制度建设，完善惩治和预防腐败法规体系

坚持党的领导，努力提高党纪的法制化水平。坚持党的领导，是加强反腐倡廉法规体系建设的根本政治保证。军队反腐倡廉法规体系建设的核心是党纪的落实。完善军队反腐倡廉法规体系，首先就是要在党的领导下，努力提高党纪的法制化水平。在新一轮反腐倡廉行动中，党内反腐倡廉法规制度的创新，将推动军队惩治和预防腐败法规体系建设。一要探索军队的党内民主建设，进一步规范和监督党组织和领导干部的权力，不断提高军队党建的科学化水平，为军队惩治和预防腐败法规体系建设提供坚强的组织领导和体制保障。二要认真分析反腐倡廉制度哪些可由党内制度来规定，哪些需要转化为军事法规，并适时通过法定程序提出立法建议，将那些经过实践检验、比较成熟的制度依照法定程序上升为法规。

注重整体设计，出台指导性文件。近些年，军委颁发了《建立健全军队惩治和预防腐败体系建设实施意见》等规范性文件，对军队反腐倡廉建设提出了具体实施方案，加强了军队惩治和预防腐败体系建设。应在现有成果基础上，专门研究制定完善军队惩治和预防腐败法规体系的指导性文件。一是制定军队反腐倡廉基本法。军队反腐倡廉法规不断出台，但重叠交叉严重，整体效能不高。有必要总结已出台的法规，制定《军队反腐败条例》、《军队领导干部问责条例》等，起到总领作用，发挥法规体系的整体效能。二是探索建立军队反腐倡廉程序法。根据《中国共产党纪律处分条例》和《中华人民共和国刑事诉讼法》，结合军队反腐倡廉工作特点，探索制定《军队腐败案件追究责任程序条例》，明确腐败案件查处机关尤其是军队纪委和军队司法机关的分工、职责、程序、奖惩等，提高腐败案件查处力度和效率。三是完善军民融合及社会化服务保障方面的配套法规。吸收借鉴地方在市场经济条件下对利益流转环节的反腐倡廉法规建设经验，加强我军内部以及军地结合部涉及军事利益行为的法规建设，以适应市场经济和军队现代化建设，提高军事经济效益。

重点加强监督制度建设，保障反腐倡廉法规落到实处。去年，军委成立全军审计领导小组，反映了军队反腐倡廉监督部门将更加独立，监督力度将不断加大。当前我军监督制度比较多，监督方式还在不断扩展，如何发挥已有的监督制度作用并探索出新的更加有力的监督方式，是完善军队惩治和预防腐败法规体系的重点。一是不断完善现有的监督制度建设。修订完善《中国人民解放军审计条例》、《军队信访条例》、《中国人民解放军军人委员会条例》，制定《军队巡视工作条例》、《军人代表会议条例》、《军队检察院工作条例》等法规，使我军现有的监督机构确实发挥监督作用。二是进行监督制度改革，赋予监督部门独立的监督权。要改革制度运行机制，用制度约束权力，而不是权力左右制度，提高现有监督部门的层级并确保独立运行。首先，把军队审计、信访、司法部门置于中央军委和各级党委领导下；其次，实现各监督部门人事、经费独立，直接由中央军委管理，并成立中央军委惩治和预防腐败机构，指导各个监督部门开展监督工作，实现监督职能无缝对接，发挥监督整体合力。三是探索完善新的监督形式。比如军事行政复议制度、军事行政诉讼制度等，对反腐倡廉也有重大意义，应探索研究。还要积极关注舆论监督、网络监督的动态，扩大反腐倡廉渠道，提高反腐倡廉效率。四是制定《违反军队监督制度处置办法》。加强对监督机关的管理，对违反监督办法不作为、包庇纵容腐败现象的，要依法追究责任；对打击报复、破坏监督的行为，要依法严惩。