浅淡当前水上消防监督管理工作的问题及对策

□ 梁志平

一、我国水域的基本概况

1．我国水域是由内河水域和沿海海域构成，内河水域包括江、河、湖泊、水库等水域，沿海海域包括内水和领海海域。

我国内河水域面积约17.6万km2，约占国土面积（不含海域）的1.8 %。其中主要江、河总面积占内陆水域总面积39 %；湖泊总面积占内陆水域总面积42.2 %；全国建成的水库8.5万多座，总面积约2万km2。据交通运输部的统计，2011年底全国内河航道通航里程12.46万km，位居世界第一。共有生产运营码头泊位26 436个，其中万吨级以上泊位340个。内河运输船舶数量达16.58万艘，完成货物吞吐量36.81亿t。

我国海岸线总长度3.2万余公里，其中大陆海岸线1.8万余公里，岛屿海岸线1.4万余公里，居世界第四位。2011年底，沿海港口生产用码头泊位达5 532个，其中万吨级及以上泊位1 422个。沿海运输船舶（包括远洋）数量达1.34万艘， 沿海港口运输完成货物吞吐量63.60亿t。全国完成水路客运量2.46亿人，共拥有水上运输船舶17.92万艘，净载重量达2.1亿t。

2．水上危险品运输、水上加油站、水上餐饮娱乐业发展迅速。

近年来，随着我国国民经济快速发展，危险化学品大量生产和使用，水路危险货物种类日益增多，运输量不断增长。据交通运输部的统计，2011年全国主要港口完成危险货物(包括石油及石化产品)吞吐量为11.5亿t，且从事散装危险品运输的船舶和码头也呈快速增加之势。全国已有万吨级以上原油泊位68个、成品油泊位111个，液体化工泊位123个。包括原油、成品油、液化气和散装化学品大小营运船舶5万多艘，约2 000万载重吨，占总运力10 %左右。

随着我国石油市场进一步开放，石油产品独家垄断的格局被打破，为了满足水上运输发展的需要，长江干线水域水上加油站发展迅速。据有关部门的统计，2005年长江干线水域有495个水上加油站、船。

随着国家及各省市地方持续加大对河流和航道整治的投入，对内河水域资源的开发利用进一步增强，全国已经形成了以长三角和珠三角地区为龙头的水上大旅游格局，长江、珠江、大运河、太湖等水上特色餐饮娱乐和休闲旅游已吸引并接待了无数的中外游客。据有关资料统计，仅分布在长江沿岸和苏州太湖、阳澄湖等湖泊的餐饮船只和趸船，规模较大的就达2 000余家，且还有不断增多的趋势。

根据上述有关数据可以看出，目前全国水上运输业，水上餐饮娱乐和休闲旅游业发展迅速，体量很大，为了保障其健康和安全的发展，做好水上消防工作是十分重要的。水上消防工作也是全国消防工作中不可缺失的、很重要的组成部分，同时，水上消防监督管理工作任务也是十分繁重和重要的。据2009年、2010年、2011年交通港航系统火灾统计（该统计只是交通公安消防机构管辖内的数据，未包括地方公安武警消防机构的数据）共发生火灾88起，其中船舶火灾56起，占火灾数的63.6 %。因此看出，水上消防监督管理工作的重点是船舶。且船舶的消防监督管理工作专业性十分强，和陆域的建筑消防相比最大的特点就是具有流动性。船舶是集生产、生活于一体的大型交通工具，结构复杂，设施齐全，一条大型豪华旅游客船就类似一座星级酒店，生活设施、娱乐场所等应有尽有，它实际上也是流动的水上建筑和水上油库。船舶发生火灾爆炸事故往往会比陆域产生的危害更大，它不但会给人民带来生命和财产损失，还会造成水域的环境污染，带来更大的次生灾害。为了更好的保障水上运输、餐饮、休闲旅游业的安全快速发展，保障人民生命安全和健康，必须加强水上消防监督管理工作，确保水上消防安全。

二、目前水上消防监督管理工作现状及问题

1．相关的法律法规不完善，有的互相矛盾和抵触。

主要是消防安全方面的法律法规和水上交通安全方面的法律法规存在着一些不完善、有矛盾、和抵触的地方，没有很好地衔接。《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定”。可以看出消防安全方面的法律和水上交通安全方面的法律对《安全生产法》来说，都是特别法和普通法的关系，虽然法律效力同等但在适用中特别法优先于普通法。而消防安全方面的法律和水上交通安全方面的法律又是平行的关系，分别规范着消防安全和水上交通安全的行为，当然水上交通安全中是存在着消防安全的。如现行的《中华人民共和国消防法》（以下简称消防法），是2009年5月1日施行的，而1984年1月1日起施行的《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称海上交通安全法）至今未做过修改，但还是有效的法律。这两部基本法律的内容上应该说并矛盾（在内河水上交通安全方面还没有基本法律这个层面的规定），其主管部门和监督机构分别是公安部的消防局和交通运输部的海事局。

问题出在哪呢？笔者认为问题出在2002年8月1日起施行的，国务院令第355号《中华人民共和国内河交通安全管理条例》（以下简称内河交通安全管理条例）这个行政法规和1990年3月3日以交通部令第14号发布的《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》（以下简称海上交通事故调查处理条例）和2007年1月1日起施行的交通部令2006年第12号《中华人民共和国内河交通事故调查处理规定》（以下简称内河交通事故调查处理规定）以及2002年10月1日起施行的交通部令2002年第5号《水上交通事故统计办法》3个部门规章上。

从上述水上交通安全的行政法规和规章中可以看出：

国务院交通运输部是全国的水路运输行业的主管部，承担全国水上交通安全监管责任，海事局是水上交通安全的主管机关（除军用和渔业船舶及设施），负责对水上交通事故的调查处理及统计，其执法主体是海事管理机构。问题出在这些行政法规和规章都将船舶发生的所有火灾和爆炸事故作为水上交通事故的一个种类，而没有把火灾事故从水上交通事故中区别开来，这显然就和消防法的规定有所抵触。我们从消防法的规定可以看出：

（1）公安部对全国的消防工作实施监督管理，这里的全国应包括内河水域和沿海海域，也应包括除军用和海上石油气设施及配套的船舶以外所有船舶和水上设施、码头等，也应包括对船舶发生火灾事故的扑救、调查处理、及统计。

（2）由本级人民政府公安机关消防机构负责实施，但水域的消防监督管理工作和陆域相比还是有特殊性，有的江、河、湖都是跨区域的，有地方政府管辖也有中央政府管辖的。

（3）虽然没明确讲到水域上的消防安全监督管理工作，但将海上石油天然气设施的消防工作交给其主管单位监督管理了，很明显其它水上消防安全工作应在公安消防监督管理范围内的，并没有交给其主管机关来监督管理。其执法主体应是公安消防机构，具有排他性，是没有问题的。

下面我们就拿消防法规和水上交通法规作一比较；

（1）对消防法和内河交通安全管理条例来讲，二者的法律效力不一样，一个是基本法律，一个是行政法规。很明显，消防法的法律效力要比内河交通安全管理条例要高，也就是说条例的内容不能和消防法的内容相抵触。在该条例中船舶发生的所有火灾和爆炸事故都成了水上交通事故，没有作出具体区别，明显有不妥之处。

（2）对消防法和海上交通事故调查处理条例来讲，二者的法律效力不一样，一个是基本法律，一个是部门规章。虽没有明显的抵触但自身也有矛盾之处。条例第四条第三款的内容和第九条最后一项的内容明显有矛盾，既然规定了船舶和设施发生火灾和爆炸是水上交通事故的一个种类，应由海事管理机构来调查处理，其执法主体应是海事管理机构，为什么还必须要申清公安消防监督机关鉴定呢？这也说明了沿海水域范围内船舶和设施都应在公安消防监督管理范围之内的。要出鉴定就要参与事故的调查，并对事故进行处理。根据行政执法的基本原则，一般来说一个普通事故，应由一家行政执法机构来调查处理，比如说道路交通事故是由交通警察来调查处理的。那这个事故又是应该谁管辖，由哪家行政执法机关来处理呢？在事故的统计上又应如何统计呢？这样会引起很多混乱。

（3）1996年11月11日公安部、劳动部、国家统计局印发的《火灾统计管理规定》第五条规定：“所有火灾不论损害大小，都列入火灾统计范围，以下情况也列入火灾统计范围。即“车辆、船舶、飞机以及其他交通工具的燃烧（飞机因飞行事故而导致本身燃烧的除外），或者由此引起其他物件的燃烧。”第九条第一款规定：全国火灾统计工作由公安部统一归口管理，负责掌握火灾情况，汇总和公布火灾统计资料，实施火灾统计监督”。可以看出该规定和2002年10月1日起施行的交通部令2002年第5号《水上交通事故统计办法》的内容明显不一致。但从它们的法律效力上来看是一样的，都是部门规章，很明显《火灾统计管理规定》是有上位法做支撑的，而《水上交通事故统计办法》制定的依据是《海上交通安全法》和《内河交通安全管理条例》，其中存在的矛盾和不妥之处上面都谈了。所以笔者认为，问题的关键还是出在《内河交通安全管理条例》和《水上交通事故统计办法》上，没有很好地区别水上交通事故和火灾、爆炸事故，当然水上交通事故中是有火灾和爆炸，如船舶发生碰撞、搁浅等水上交通事故引起的火灾和爆炸，还有一些压力容器发生的物理爆炸等，类似这些都可以划入水上交通事故，由海事机构进行调查处理。但不应该将船舶上发生的所有火灾和爆炸事故都作为水上交通事故，这样会使人们认为船舶的消防监督工作是由海事管理机构管辖的，而不是公安消防机构管辖的。这样还会在事故的统计上造成混乱。如果船舶上发生的所有火灾都作为水上交通事故来统计，那公安消防机构就没有必要再进行调查处理和统计了。现在国家在事故的分类上，火灾已是单独的一个事故种类，在不同的交通工具上都会发生交通事故和火灾事故的，不能说在船舶上发生的所有事故都算水上交通事故，这个观点是错误的。除因交通事故引发的火灾和爆炸以外的，因自然或人为因素造成的火灾都应按火灾事故由公安消防机构来调查处理和统计。道路交通事故也是一样的道理，2011年7月22日京港澳高速河南信阳段上发生的双层卧铺大客车起火，造成死亡41人，受伤6人，事故原因是违规运输危险化学品，是一起典型的汽车火灾事故，而不是道路交通事故。而2012年8月26日在包茂高速上又发生了特大道路交通安全事故，双层客车撞上甲醇罐车起火，造成了36人死亡，3人受伤，这就是典型的道路交通事故，是因道路交通事故引发的起火，事故的定性应是道路交通事故而不是火灾事故，这个问题在公交管〔1998〕249号文中有明确划分。从火灾的定义上来看化学爆炸也是燃烧的一种特殊形式，是属火灾的范围，应是公安消防机构管辖。但不是所有的爆炸事故都是由公安消防机构管辖，有的爆炸却不属于火灾的范围，如压力容器的爆炸、炸药的爆炸等。

2．水上消防监督管理工作的管辖还不够清晰。

水上消防监督管理的管辖问题比较复杂，难以说清，这与现有公安消防体制有关，也有上述法律法规未作明确规定的原因。这里讲的水上消防监督管理工作的管辖，主要是指公安机关内设的消防机构才有权管辖。我们先看宪法对国家机构行政职权是如何划分的，宪法第三条第四款的规定：中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。可以看出中央政府和地方政府在行政管理方面的职权是有划分的，也就是我们通常讲的中央事权和地方事权。我们先看在水域管理方面的划分，1998年，根据国务院批准的《交通部职能配置、内设机构和人员编制规定》（国办发67号）文和国办发〔1999〕54号文的规定，中华人民共和国船舶检验局（交通部船舶检验局）与中华人民共和国港务监督局（交通部安全监督局）合并组建中华人民共和国海事局（交通部海事局），为交通部直属机构，实行 “一水一监，一港一监”的管理体制，即将我国沿海海域（包括岛屿）和港口、对外开放水域和重要跨省通航内河干线和港口，划为中央管理水域，由交通部设置直属海事管理机构实施垂直管理；在中央管理水域以外的内河、湖泊和水库等水域，划为地方管理水域，由省、自治区、直辖市人民政府设立地方海事管理机构实施管理。从国务院的这个文件可以看出，国家将水域的管理划分为中央管理水域和地方管理水域，分别由中央政府和地方政府来管理，是符合宪法精神的。虽然该文件是针对水上安全监督管理及海事管理机构的，但水上消防监督管理的管辖也是一样的道理。在中央管理水域的水上消防监督工作应由中央公安机关监督管理，在中央管理水域以外的内河、湖泊和运河等水域，划为地方管理水域，由各级地方人民政府公安机关监督管理。中央管理水域未设中央公安机关的仍由所在地人民政府公安机关管辖。

我国公安机关分为中央公安机关、地方各级公安机关和专业公安机关。什么是中央公安机关呢？笔者认为交通运输部公安局（公安部14局）应属中央公安机关，同时也是专业公安机关，它既是交通运输部的组成部分，又是中央公安机关的派驻机构，行使中央公安机关授予的相应职权。对其下属的各沿海港口公安局和长江航运公安局实行垂直领导。目前全国公安消防体制也不统一，从中央政府来看国务院公安部门也就是公安部其消防局是武警编制属现役制，各地方政府公安消防以武警现役部队为主，但有的地区如深圳市既有公安职业化消防，主要是分管防火工作，又有武警现役部队消防主要分管灭火。而铁路、民航、交通运输公安消防又都是公安职业化的，由国务院各主管部领导，公安消防业务受公安部消防局指导。

我们还是先看沿海的情况，目前我国行使海上行政执法的部门超过10个，海上行政执法力量主要有5支：公安部边防局的海警、国家海洋局的中国海监、交通运输部的中国海事、农业部渔业局的中国渔政、海关总署的海关缉私警察。交通运输部救助打捞局的职责中虽写有海上消防工作，也承担了部分沿海水域船舶火灾的扑救工作，但总的来说上述行政执法机构都没有法律授予的水上消防监督管理执法权。只有交通运输部公安局在沿海各大港口设立的港口公安局，有公安消防机构并具有消防监督执法的权力，但现正处在体改阶段，还未取得公务员身份，主要在企业内部和港区范围内执法。因历史原因和体制问题，港口公安局目前对本港以外的到港船舶（包括外国船舶）基本不进行消防监督检查，未承担社会面上的消防监督管理任务。而海事管理机构则依据水上交通安全法规和相关的国际公约对船舶开展日常的全面安全检查，对航行国际航线的船舶还行使港口国的安全检查，这些检查中也有部分的消防安全內容，但和公安消防机构专项的监督性检查还是有区别的，对检查出的消防违法行为没有行政处罚权。从上述情况来看沿海水域的水上消防监督管理的管辖还不明确，但从（国办发67号）文件的內容来看沿海海域（港口）是由中央政府管辖这点是明确的，由中央政府公安机关管辖也是顺理成章的，如各沿海港口公安局的体制得到改变，离企归政了，将各港口公安局按海区重新整合和各海事管辖相对应，行使中央管理水域上的公安事权，将警力投到沿海水域的水上设施、船舶（港口）上，到那时水上消防监督管理管辖的问题也就随之明确了。当然除中央管理水域以外的水域仍然由地方政府管辖，其消防监督管理工作仍然由地方公安武警消防管辖。

内河水域的情况和沿海还不完全相同，除中央管理水域以外的地方管理水域，存在的主要问题是，部分地区部分相关行业的领导和同志，包括地方公安武警消防的同志，对水上消防监督管理的管辖还不十分清楚，有的认为船舶和水上设施的消防监督管理是地方海事管理机构管辖，未主动履行其消防监督管理职责，造成了地方管理水域上船舶消防监督的空白点。还有的认为按1989年12月7日公安部消防局、铁道部公安局、交通部公安局、中国民用航空局公安局〔89〕公消发字第292号文第二条的规定，全国水域上的一切中外民用船舶的消防监督管理是由交通港航公安消防监督机构负责的，不归公安武警消防管辖。从现在的情况来看公安部文件公通字〔2009〕29号已将这个协调文件例入进行修改的范围。因该协调文件已不符合国函〔2002〕1号文的精神，而且实际上也不可能得到落实。这个问题也可以从公安部消防局每年发布的全国火灾情况中可以看出，从2010和2011年的全国火灾情况里都没有反映出舶舶火灾的情况，只讲到了交通工具的火灾，是否包含了船舶还不凊楚。除每年交通港航公安消防上报的船舶火灾数以外，全国再也看不出有其它船舶火灾数，而在海事管理机构统计上报的水上交通事故中有船舶火灾数，很显然这个统计是不准确的。矛盾主要是在地方海事管理机构和地方公安武警消防之间，造成的根本原因是上述国家的法律法规不完善、不明确，有矛盾之处，加上在对相关法律法规的理解上也有不同的认识。

以长江的情况为例：长江是属于（国办发67号）文中提到的重要跨省通航内河干线范围，是中央管理水域。虽然行政执法单位有公安、海事、渔政、水政等，但长江水上消防监督管理的管辖应该还是比较清楚的，没有什么争议，由公安消防机构管辖，其它行政执法单位都没有法律上的授权。主要问题是长江上有2家公安消防机构在管理，1家就是沿江各市地方公安武警消防，还有一家就是交通长江港航公安消防。2002年以前交通长江港航公安消防只负责交通行业的大型企业内部的消防监督管理，不承担社会面上的消防监督管理。随着水上运输、餐饮、休闲旅游业的快速发展，沿江各市相继成立了水上公安机关，设立了公安武警水上消防大队、支队，负责除交通长江港航公安机关管辖单位以外的所有单位的消防监督管理，包括长江干线以外及内河、湖泊等。这样实际上造成了2个公安消防机构都在管理长江，形成了“一江两治”的情况。也就是说地方公安武警消防并没按89年292号协调文件执行。2002年1月7日国务院下发了国函〔2002〕1号《国务院关于长江港航公安管理体制改革有关问题的批复》，该批复中第二条明确规定了“长江港航公安机构作为国家治安行政力量和刑事司法力量的重要组成部分，行使跨区域的中央管理水域的公安管理事权。”第三条“ 长江航运公安局由交通部公安局领导。长江航运公安局所属公安机构由长江航运公安局统一垂直管理，公安业务工作实行长江航运公安局和所在地公安机关双重领导，以长江航运公安局领导为主。”第五条、“长江港航公安机构所需经费由中央财政负担，请财政部根据经批准后的定编人数，按照有关规定予以核定，列入交通部部门预算。”在向中编办上报的交通部交函人劳〔2002〕235号文《关于报送〈长江航运公安机构设罝与人员编制方案〉的函》中第三部分、主要职责中第五条是这样规定的“负责长江中央管理水域航行、停泊、作业的中外民用船舶、水上设施、趸船、码头的消防监督工作。”且公安部公政治〔2002〕339号文已原则同意该方案。

可以看出国函〔2002〕1号文和1998（国办发67号）文其法律地位相同，在划分公安管理事权和水域及海事管理机构事权上具有权威性，对长江上公安管理事权（包括消防监督的管辖权）做出了特别规定，具有排他性。从国家这个层面上很好的解决了“一江两治”的问题，明确了由长江航运公安局负责长江中央管理水域的消防监督管理工作。除长江中央管理水域以外的消防监督工作仍然由各地方公安武警消防管辖，这也是十分清楚的。长江公安体改从2004年实施至今已8年了，在这8年中长江水上消防监督管理工作虽然得到了很大的发展，但实际上在消防监督的管辖方面还没真正得到解决，国函〔2002〕1号文还没得到彻底落实，两家公安消防机构就管辖问题还未进行正式交接，当然这也牵涉到整个公安事权的交接。目前长江沿江各市地方公安武警消防有的已撤出长江，有的还继续在长江上执法。根据今年5月30日公安部发布的《公安机关办理行政案件程序规定》（修订征求意见搞）中对港航公安机关的管辖范围的规定也加上了“以及对长江中央管理水域发生的行政案件”，这样的修定是符合国函〔2002〕1号文精神的，彻底的解决了长江中央管理水域上消防监督管辖的问题。

3．公安消防机构对水上消防工作实施监督管理的能力与水平有待提高。

首先从警力投入方面看，全国的公安机关中，从事消防监督的公安消防监督机构的警力本来就不足，专门从事水上消防监督的力量就更少了（不算水上灭火力量）。就长江目前的情况来看，长江航运公安局设水上消防总队，16个分局各设消防支队（未设大队），管辖从四川宜宾至上海长江口的长江干线水域，跨6省2市行政区划，涉及等级通航里程2 830 km。总队机关只有10人左右，16个消防支队加总队机关总人数约170人，平均每个支队只有10人左右，少的只有1~2人。而每个支队管辖的长江干线水域平均达180 km，有的多达200 km。这么微弱的警力还未全部投入到水面上，如果地方武警水上消防马上全部撤出，怎么能够承担起繁重的水上消防监督任务，怎么能适应长江航运的发展。而地方公安武警水上消防监督警力则更少，很多地方都没有水上消防监督警力，也不能适应水上经济快速发展的需要。

其次从专业知识和专业能力方面看，前面已提及水上消防监督管理工作的重点是船舶，船舶有其自身的特点，从设计到建造，国家都有专门的行业规范和技术标准，对在不同的水域上航行的船舶都有不同的要求，航行国际航线的船舶还要符合有关国际公约和相关石油公司的标准，在这些规范和标准中都有船舶消防的内容。加上船舶种类繁多，对船舶的分类也有专门的国家标准。对不同类型的船舶有着不同的消防要求，各类陆域建筑场所在船舶上可以说集于一身，各种消防没施和器材也可以说一应俱全。船舶在航行的过程中还应充分考虑气象、水文、航道等多种复杂情况，消防船在灭火和抢险救灾中也要考虑到上述因素，船舶火灾的扑救也和陆上建筑火灾的扑救是有区别的，在灭火中不掌握船舶的特点有可能会带来更大的损失，这也是有案例可以说明的。所以说专业性很强。要对船船实施消防监督管理，不具备上述的专业知识和不了解监督检查的依据是无法有效开展的。目前地方公安武警消防部队中掌握这些船舶专业知识的人才不多，不能满足水上消防监督工作的需要。从消防人才培养方面来说目前武警学院是主要来源，据了解该院只有消防工程专业还没未设置水上消防或船舶消防专业，可以说在消防专业人才的培养中是个短板。公安部消防局是公安部的业务局，负有对全国公安消防机构进行业务指导的职责，但对水上消防监督管理方面的指导能力相对较弱，没有设置专门的水上消防业务指导机构或处室，有些业务文件或通知也不发交通港航公安消防，在消防网络信息方面也没和交通港航公安消防联网，给交通港航公安消防工作的发展带来了一些影响。就现在公安武警消防体制来说，现役制对提高消防监督的水平也是不利的，特别是防火工作。从近几年的工作情况来看，各种专项活动不断在搞，但重特大火灾还是不断发生，防控不住，和消防监督采用的现役制的武警消防部队来做社会化的消防监督管理工作还是有关系的。主要问题就是人员流动大，存在退伍和转业的问题，俗话都说“铁打的营盘，流水的兵”都是在最能干的时候经验最多的时候而离开了消防监督工作岗位，造成了专业人才的大量流失。

交通运输部公安局是水上专业公安机关，有自身的专业特长，现有消防高级工程师近40名，工程师107名，他们长期从事水上消防监督管理工作，有着丰富的水上消防监督工作经验，但正规的学习过船舶消防的也并不多。沿海港口公安消防的重点以前还是陆域，大型海运公司的公安机关已交地方，有些船舶消防专业人才已流失，沿海港口公安又正处改革的关键时期。长江航运公安局的情况稍好一点，但也不容乐观，面临船舶专业人才少，高级消防人才年龄老化，消防监督人员变动大等问题。170名消防监督人员中只有总队机关1人是学船舶专业的毕业生，大多数是半路出家的。共有消防高级工程师12人，其中8人超过55岁，再有3~5年基本都退休了，直接面临青黄不接的情况。因消防体制原因，不是武警现役制而是国家公务员，且公安机关至今还未实行警务技术职务序列，所以在技术职称方面不享受任何政治、工作和经济上的待遇，单位领导也重视不够。虽然干的工作是一样的，但和武警消防待遇不一样，影响了工作积极性，造成了不少年轻的民警都不愿从事专业技术工作，而愿意从事行政领导工作。再就是消防监督人员的相对稳定性不够，人员调动多，在职业制的公安机关中还有很多警种如治安、刑警等，因工作需要可以随时调动，他们的公安业务是相通的，很快就能进入角色，但消防警就不一样了，没有相当长的时间是入不了门的，在公安业务中消防的专业性是很强的，水上消防就更强了。上述这些问题都是不利于提高消防专业知识和水平的。

再从水上消防应急救援装备、消防站的建设和人员编制方面来看，也存在一些问题。全国水上消防应急救援装备和消防站的建设在数量上质量上和投入的资金上和陆域相比差距都很大，这些装备和陆域相比还有自身的特点，比如说消防监督艇和消防船，它们行驶速度慢，造价高，建造周期长，现在一条400 t的长江消防船的造价就要五千万元左右，而且维护保养费用高，使用起来成本也高，地方政府投入就比较困难。据了解公安武警消防只在上海、重庆和广州等大城市有消防船，从实际情况来看还不能满足水上灭火应急救援需要。从交通港航公安消防来看，目前沿海各港口公安局都没有自己的消防船，消防船和消拖两用船都是由港口企业出资打造的，由港口公安局来管理。体改结束后这个情况应该会有改变的，应由中央财政投入，建立统一的沿海水上灭火应急救援队伍，这样在装备、资金上就得到了保障。长江的情况要好点，因为改革后的经费由中央财政负担，在装备方面的投入也有了些保障，目前长江全线共有专职消防船10艘，都是老旧船，计划十二五期间新造2艘400 t级的，这样的状况还是满足不了实际的需要，就是每个支队都配备一条消防船也不能适应长江目前的需要，因各支队距离都很远，加上船舶航速本身就比消防车要慢，很多船舶火灾等消防船赶到都要烧完了。水上灭火应急救援的特勤装备就更少了。再就是灭火应急救援队伍的人员编制问题至今还未解决，大多数消防船上的人员构成很复杂，不统一，有民警、有聘用人员、有合同制轮换工，因待遇等问题而造成人员不稳定，加上也没有专门的水上灭火应急救援消防员的训练标准和装备标准，这样的人员构成怎能提高水上灭火应急救援和抢险救灾的能力？

4．当前水上消防行政执法中存在的难点。

（1） 缺少全国性的水上消防监督管理的法规。

消防法总的来说是适用于水上消防工作的，但水上消防工作还有自身的特点。特别是船舶，在针对水上消防行政执法中消防法的可操作性并不强，有些内容没有细划和作出解释。比如，对单位的理解就有不同的认识，船舶是算单位还是部位没有说明，在消防行政处罚中就没有依据。有的水域是跨省市行政区域的，其消防监督的管辖未作说明。消防法只讲到陆域上的建设工程的消防监督工作是需要全过程的监督，但如何对船舶实施全过程的监督没有作出具体规定。通过对使用中的船舶进行消防监督检查的情况来看，有很多火灾隐患是在设计和建造过程中留下的，如果因这些火灾隐患而对船东或船公司进行处罚的话明显是不合适的，如果引起诉讼的话很可能会败诉，而应对设计、建造和检验部门进行责任追究。笔者认为8月26日在包茂高速上发生的特大道路交通安全事故，虽然是道路交通事故但也反映出国家对各类交通工具的设计和建造是如何从源头进行消防监督管理的问题，从现实情况来看群死群伤事故不止是在建筑里发生，在各类交通工具中同样会发生。还有对水上消防技术服务单位的监督管理等，在这一块公安消防监督是没有介入的。从目前全国的情况来看，对船舶建造到检验发证是由海事机构按1993年国务院109号令（中华人民共和国船舶和海上设施检验条例）委托船舶检验机构来实施法定捡验并发证的，从中央政府来说就是委托了中国船级社，对地方政府来说就是委托了各级地方船舶检验机构。中国船级社和各级地方船舶检验机构都是海事机构委托进行船舶检验的机构，只是在检验的权限上不一样。船舶检验机构按国务院109号令来负责这项工作完全正确的，实际上也是行政机关的一种行政许可行为。但船舶检验机构不是公安消防监督机构，没有法律上的授权，很明显国务院109号令的法律效力没有消防法高，但消防法却未作出明确规定。另外消防法中写到了公众聚集场所这个名词并做出了解释，这类场所在投入使用和营业前应向公安消防机构申请消防安全捡查，未经捡查或检查不合格的不得投入使用和营业。那船舶中的客船和旅游船是否算这类场所，是否需要进行使用和营业前的检查都没有作出说明和解释。还有在第五章监督检查中出现了重大火灾隐患这个名称，如何判定是否属重大火灾隐患呢？公安部在2007年1月1日实施的公共安全行业标准（重大火灾隐患判定方法）中作出了规定，但在适用范围中是这样写的“本标准适用于在用工业与民用建筑（包括人民防空工程）及相关场所因违反或不符合消防法规而形成的重大火灾隐患的判定”。照字面上的理解这个判定方法是不适用船舶的，最起码是没写清楚的。那船舶上是否存在重大火灾隐患呢？又应如何判定呢？又应向那个政府报告呢？还有在法律责任中写到了消防器材这个名称，但在附则中没有作出解释，只对消防设施和消防产品作出了解释。据了解，国家对消防器材的范围没有界定，既然没有界定其范围，在消防行政处罚案件中就会产生随意性。而在船舶建造规范和船舶与海上设施法定检验规则中却不叫消防器材，叫消防用品，其内容也不完全一样，这样在消防行政处罚案件案由是否可以按消防器材来进行处罚呢？也没有解释。

（2） 缺少统一的适用船舶消防监督检查的专用法律文书。

公安部为执行现行消防法，于2009年5月发布了公通字〔2009〕21号文，其中涉及消防监督检查法律文书共13种，且规定了消防监督检查法律文书统一由公安部制定。在这13种文书中检查记录有3种，消防监督机构使用的有2种，公安派出所使用的有1种。从这些文书的内容上来看主要是针对陆域上单位和建筑来设计的，用在船舶上有些内容是不适用的，只能另外填写。虽然交通运输部公安局于2009年9月下发了公安字〔2009〕52号文，在这个文件中也制定了《船舶消防安全检查记录表》和《船舶消防安全检查意见书》，但这2个文书目前只在交通港航公安消防机构中使用，从其法律的效力上来看还不能算是法律文书。

（3）船舶火灾隐患的整改存在一定的难度。

船舶和陆域上的建筑相比最大的区别就是具有流动性，而且一般都跨省、市、县区域，对查出的火灾隐患属立即改正的比较好办，但对属于限期改正的就不太好处理了。问题是船舶一般靠港停泊时间比较短，装卸完货物或上下客后就要开航，限期改正的时间也不好确定，复查时间更不好确定。有些火灾隐患船舶自身也无法整改，一般要结合修船来完成，所以要汇报船公司才能确定。下个航次什么时间回来也不知道，隐患整改的情况也不掌握，之后的处罚程序也不好进行下去。可以说对限期改正的火灾隐患是处于失控的状态。

三、对策

1．加快制定和修改相关的法律法规。

现行消防法实施至今，与之配套的消防立法工作也取得了很大进展，基本上做到了有法可依。但是从消防法的内容上来看对水上消防工作未作出明确的规定，根据国发〔2011〕 46号文（国务院关于加强和改进消防工作的意见）中提出的主要目标中，到2015年消防法律法规进一步健全的精神，要加快制定国家层面上的水上消防工作的法规或部门规章。笔者认为解决这个问题有几个办法：（1）在公安部消防局起草的《消防法实施条例》中明确水上消防工作的相关问题，作为消防法的补充，以国务院的行政法规来发布。（2）公安部和交通运输部联合发布全国性的水上消防工作的部门规章和技术规范，对水上消防监督工作的管辖、对船舶如何实施从源头开始的全过程的消防监督，如制定单独的船舶消防设计规范等、加强水上消防技术服务中介公司的管理和指导、规范水上加油站的消防管理等，以及水上消防行政执法中案由的规范和处罚的标准等内容作出具体规定。这样水上消防监督管理工作就做到了有法可依，可操作性也强了。尽快修改水上交通安全的相关法律法规，或由交通运输部作出规范性文件解释，明确界定因水上交通事故引发的失火、爆炸和火灾事故的区别，这样在事故的调查处理过程中各行政执法机构就能各负其责，减少扯皮推诿等人为因素，做到依法办案。

2 ．加快沿海港口公安局的体制改革。

据了解，沿海港口公安局的体制改革已进入实质程序，具体方案已报中编办。笔者认为港口公安的体改是落实（国办发67号）精神的具体体现，改革后将代表国家行使中央管理水域上的公安事权，当然也就包括了水上消防监督权。也是为今后整合沿海行政执法力量，形成统一、高效、多功能的代表国家的准军事化的综合执法部门做好准备，以面对海域上的各种形势。

3．提高公安消防机构对水上消防工作实施监督管理的能力。

（1）建议在公安部消防局内成立专门的水上消防监督工作的业务指导处，或者由交通运输部公安局消防处作为全国水上消防监督管理工作的业务指导处，行使公安部消防局水上消防监督的指导权，加强对全国水上消防监督工作的业务指导，尽快做到消防网络信息平台全警联通，这样，水上消防信息资源就可以共享。（2）对现有的消防体制的利弊作充分的调研，站在能有效防控住火灾这个根本目标上，尽快确定今后我国的消防监督体制。（3）在人才培养方面采取两条腿走路的方法，一是在武警学院消防工程专业中增加水上消防或舶舶消防的课程，二是招收水运院校船舶专业毕业的大学生充实到水上消防监督的队伍中来，这样才能提高对船舶进行消防监督检查和消防行政执法办案的能力。（4）要调整和增加水上消防监督和应急救援的警力，增加水上应急救援装备的投入。（5）为了完成抢救人员生命、灭火、救捞、危化品泄漏的处置等水上抢险救灾任务，在沿海及长江上组建一支中央事权的统一的武警消防编制的水上多功能的灭火应急救援队伍。

4．通过现代网络技术来解决船舶火灾隐患的整改。

长江航运公安局在2006年研制开发了（长江船舶火灾隐患整改跟综系统）网络应用软件，解决了长江干线船舶火灾隐患整改的问题，但该软件是依据公安部2004年9月1日颁布并执行的《消防监督检查规定》（公安部73号令） 而开发的，随着2009年5月1日现行消防法的实行，公安部又对《消防监督检查规定》进行了修订（公安部107号令）。这两个令中的内容有所不同，比如说重大隐患的整改等，所以其软件的内容也需修改，还有就是这些船舶驶离了长江主干线以后该系统就失去了作用。笔者建议公安部消防局或交通运输部公安局在此系统的基础上进行升级和修改，将使用范围扩大至沿海及地方管辖水域，使全国水域都可使用，只要通江、通海的船舶都能适用，这样全国水上消防监督工作就可做到一盘棋，不管船是那个船籍港的开到哪里，其隐患都能得到整改。从检查的依据到标准都能统一起来，从隐患的整改到消防行政处罚都能得到落实。道路交通安全违章曝光今后可以做到全国联网，那船舶火灾隐患的跟踪整改也同样可以做到。