柳河县毁林开荒蚕食林地现状及对策探讨

辛成利

（吉林省柳河县姜家店林业工作站，吉林 柳河 135300）

1 自然概况

柳河县地处吉林省东南部，幅员3348.3km2。全县林业用地面积19.5万hm2。辖15个乡镇，219个行政村，534个自然屯，总人口37万人。具有典型的北方林区县特征。

据县林业局调查，全县非法侵占的林地31329hm2（46.9万亩），其中2000年以前集体开垦侵占的20002hm2（30.3万亩），占毁林开垦总数的74%，进入第二轮土地承包的4106hm2（61590亩）；2000～2004年开垦侵占的5298hm2（79470亩），占毁林开垦总数的18%；2005年以后开垦侵占的1923hm2（28845亩），占毁林开垦总数的6%。全县坡度在25°以上占30%，25°以下占70%。

2010年，柳河县开展了规模庞大的林业生态建设，严厉打击了非法侵占林地违法犯罪，按照“停、封、造、管”的原则，全县清查18.82万亩被侵占林地，一次性全部停耕还林，取得了实质性的成果。

2 毁林开垦屡禁不止的原因和主要症结

多年来，随着国家土地、粮食政策的重大调整，加之“农业税挖潜、土地二轮承包”等各种历史遗留因素影响，农民受眼前利益驱使，大肆毁林开垦、非法侵占林地，致使林地大量流失。

通过调查发现，柳河县毁林开垦蚕食林地的原因很复杂，主要有以下方面。

2.1 历史原因

柳河县属半山区向丘陵过渡地带，可耕种土地面积少，随着人口的增加，农民生存压力增大，农民转向林地开小片荒增加粮食产量，通过许多年的积累使林地变为农田。

2.2 政策原因

（1）历年各种自然灾害之后，为进行生产自救，县乡政府允许农民开荒自救，使大部分草甸地被开成水田，林地开垦成农田。

（2）由于经济落后，乡镇、村集体经费不足，乡镇政府自发组织开展“农业税挖潜”，对小片荒收税、收费，林地被开垦成农田。

（3）在1996年土地第二轮承包时，乡镇为了多收取农业税等费用，把农民非法开垦的4106hm2小片荒纳入在册地，发放了土地承包证，进入了国家粮食直补，使小片荒变成了“合法化”。

（4）部分乡镇、村未经林业部门允许，私自把承包地和小片荒进行调整，导致林地流失。

2.3 其他原因

（1）乡镇政府为了增加财政收入，对本地非法开垦的小片荒进行收费，开垦者交了钱就可以种地，助长了农民侵占林地的势头。

（2）20世纪90年代初，县政府号召发展果园，经营几年后，由于粮食价格上涨，农民就以种地为主，林地变为农田。

（3）20世纪90年代参价下滑，导致参户对老参地弃管，加之近年来粮食价格上涨，农民在老参地林粮间作，没能及时还林，形成农田。

（4）农民在采伐迹地林粮间作，致使更新不及时，形成农田，年年在耕种的土地边缘蚕食林地，扩地边，拱地头，积少成多。

（5）各村在修水泥路、水库、建学校、有线电视、烤烟房等公益事业中，由于缺少资金，将集体林流转给个人，个人为了早日得到回报，便进行采伐或滥伐，砍后不及时更新，形成农田。

（6）科技进步使开垦林地更容易。农民通过春天扎眼种平板、打药以及用“播种器”等方法，很轻松地就完成耕种，秋天就等收粮食。使开垦林地发现难，发现了也难以找到开垦者，处理难度大。这也是最近几年林地被侵占的主要原因。

（7）随着生态旅游业的兴起，部分人在林地上未批先占、少批多占、边批边占、不批也占，大量兴建山庄，开垦林地种粮种菜。

（8）部分人为了经济利益，非法采石、采矿、挖沙、滥挖草炭土，导致部分林地被破坏侵占，而且难以恢复，彻底流失。

2.4 主要症结

（1）村两委管理职能弱化。首先，一些地方的村两委基本上失去了在村民中的核心作用，而林地保护工作缺乏村两委的配合与实施，隐患就会很多。其次是村级护林人员匮缺。全县15个乡镇共有219个行政村、534个自然屯，不包括8个国有林场，按每个村屯设1名专职护林员，全县至少需要534人，乡镇解决这笔经费很困难。

（2）对毁林开垦者难以打击。一是林权改革后，林地经营权归个人，老百姓认为谁承包，谁就可以使用林木和林地，对毁坏林木和林地行为无人举报，举报了取证难，导致新的非法侵占林地行为蔓延。二是大量被毁林地块很难找到直接责任人，有的找到责任人后，生活贫困承受不了行政处罚又不够判实刑，负面影响极大。三是个别乡镇为增加收入，违规收取农民毁林开垦林地承包费用；职能部门未能尽到监管和保护职责。

3 国有林场管护基本情况

国有林场管护人员253人，乡镇264人。国家和省重点公益林资金加强了管护队伍建设。但管护人员匮乏，队伍建设仍存在困难。

（1）有些单位管护区分散，路途遥远，交通不便，加之与外市县交界处较多，给护林工作带来一定困难。

（2）村级地方单位不配合，粮食涨价，农民开荒种地意识增强，执法环境不好。交通工具缺乏，有的地方通讯不畅。

（3）普遍存在经费不足，有的乡镇常年不给林业站工作人员拨付工资或少拨工资，导致基层护林员工作积极性不高。

4 对策与措施

4.1 对策

（1）对已经造林的地块绝不允许林粮间作。

（2）对没有造林的地块，绝不允许复耕，坚决封起来。

（3）对不听劝阻强行耕种的，坚决组织铲除。（4）加强封山育林、封山禁牧。同时，一些好的管理措施和办法应坚持下去。

4.2 措施

（1）建立各级领导示范林包保责任制。县、乡（镇）、村每级领导都有示范林，不仅负责造林，还要负责管护，一包3年，确保成林。

（2）推行“四级联动”奖罚责任体系。争取封山育林、国家重点公益林管护资金，建立专职管护责任队伍。

（3）加快林权发证发放工作，给群众及早明确林木产权，使农民真正从植树造林活动中得到实惠，促动农民自发加强造林管护。

（4）乡镇制定管护乡规民约，组建护林队伍，落实干部管护责任。对暴力抗法、威胁执法的人员和屡禁不止、继续毁林开垦的现行人员进行重点打击。

5 成功经验

成功经验主要是落实“六级包保体系”。

（1）县级主要领导包片。

（2）相关副县级领导包乡镇。

（3）县直部门包村。

（4）镇村干部包户。

（5）乡镇林业站包技术。

（6）林业部门技术员驻乡镇包保。

此外，还出台了《林业生态建设问责办法》。司法部门对毁林违法分子进行打击，2010年共清理收回林地18.26万亩，当年全部还林，在产权明晰的基础上主要采取4种方式组织造林。

（1）家庭承包方式，签订合同50年。

（2）非平均承包方式，即谁造谁有，与村签订合同2∶8分成。

（3）集体收回，对外拍卖，组织社会造林。

（4）对造林地块，经验收合格后及时确权发证，对林地依法进行管理防止林地再流失。

[1]李海波，任广阔，王 伟，等.蚕食林地应对策略探讨[J].农业与技术，2012（9）.

[2]蒋代书，王洪波.林地管理工作存在的问题及对策探讨[J].林业资源管理，1997（3）.

[3]张德静，张 鹏，张 靖.我国林地管理的现状及对策[J].林业资源管理，1999（4）.