新人口形势下应分步放开二胎——专访中国发展研究基金会秘书长卢迈

文｜《小康》记者 罗屿

曾有专家说过，21世纪中国面临的最大风险是人口负增长造成的风险。

中国早在2000年就已经进入老龄化社会，而适龄劳动力则连续两年持续下降，人口问题已到了一个新的十字路口。

近日，中国发展研究基金会发布《人口形势的变化和人口政策的调整》报告，其中指出新的人口形势下，我国应实施“生育自主、倡导节制、素质优先、全面发展”的新人口政策。

对于报告所提到的诸多政策建议，《小康》采访了中国发展研究基金会秘书长卢迈。

如何理解中国人口形势的变化

《小康》：《人口形势的变化和人口政策的调整》报告指出，中国人口形势已经发生巨大变化。这些变化体现在哪些方面？应该作何理解？

卢迈：长期以来，人口基数大、增长快是中国的基本国情，也是实行计划生育政策的原因。现在，这种状况已经发生了重大改变，在经历了从高生育率到低生育率的转变之后，中国的人口形势与30多年前已大不相同。大的变化可以概括为七个方面：走向人口负增长、临近超低生育率水平、人口年龄结构和性别结构的失衡、处于半城市化中的人口流动、农村的“空心化”、逐渐蔓延的“民工荒”以及日益凸显的独生子女一代的影响。

上述这些变化的发生，有些直接起因于计划生育政策的影响，有些则源于户籍制度造成的城乡二元分割。这些变化的发生，表明中国的人口国情已经发生根本性变化，增长过快不再是人口的主要矛盾，取而代之的是源于结构、素质和分布上的问题。在这种情况下，对以独生子女政策为核心的生育政策作出调整成为必然。

700万人

2008年，18-22岁人口规模为1.24亿，2011年减少到1.08亿；未来10年将平均每年减少700万人，到2050年新生劳动力规模将比现在减少近一半。

如何破解未富先老的难题

《小康》：《人口形势的变化和人口政策的调整》报告指出，中国人口结构已发生巨大变化。人口红利正在消失，老龄化成为必须面对的重大问题。人口老龄化将会给中国社会带来哪些影响？

卢迈：老龄化的影响不仅仅局限于经济领域，其对社会发展的影响也是深远的。一方面，老龄化加重了家庭照料老年人的负担；另一方面，老龄化改变了社会代际关系。在低生育率情况下，传统的家庭养老机制的自然基础已经瓦解，社会养老机制成为主导。财富和公共资源的代际转移，改变了社会代际关系。在中国独生子女家庭比例大幅上升，人口老龄化进程加速和社会转型的背景下，社会代际关系将会变得更加复杂。

《小康》：报告指出，和其他一些进入老龄化国家相比，中国还面临“未富先老”的挑战。

卢迈：按照65岁及以上人口所占比例达到7%这个标准，中国是于2000年进入老龄化社会的。当时，中国的人均GDP还不到3000美元，而大多数发达国家的老龄化是在工业化已经完成，社会相对富裕的情况下出现的，同这些国家相比，我国的老龄化的一个突出特点就是“未富先老”。

从经济增长的视角看，“未富先老”有一些重要的含义。一方面，劳动年龄人口增量减少与高速经济增长，共同导致普通劳动力的短缺使工资上涨。这时，劳动力成本提高反映为劳动密集型产业的比较优势的相对弱化。这意味着产业结构必须要向资本和技术密集型升级。另一方面，在人均收入刚刚跨入中等偏上水平的发展阶段，中国在物质资本丰裕程度上尚不具有明显的优势，在劳动力素质和科学技术水平上与发达国家也有巨大差距，在资本和技术密集型产业上也不具有比较优势。在一定程度上，可以把中国“未富先老”的人口转变特征对经济增长的潜在不利影响理解为：第一，过早地失去赶超发达国家的后发优势；第二，失去了对仍具有人口红利的发展中国家的竞争优势；第三，尚未获得发达国家所应具有的技术创新优势。

因此，无论是面对高收入国家还是低收入国家，中国原有的竞争优势都在减弱，这无疑加剧了转变经济发展方式的紧迫性。

《小康》：针对“老龄化所产生的劳动力不足”问题，目前也有专家持不同意见。比如，有专家提出劳动力短缺不是劳动力不足，而是用工方式存在问题。如招工时只要40岁之前的劳动力，40后、50后根本不录用。您是如何看待老龄化所带来的劳动力供给变化？

卢迈：上述用工方式的确是一个原因，但并不能构成否认人口老龄化所产生的劳动力不足问题的原因。在人口老龄化的背景下，未来我国劳动年龄人口变化趋势将呈现以下三个特点。

第一，劳动年龄人口比例和规模变化已经或即将出现拐点。2011年末劳动年龄人口比例为74.4%，与上一年比降低了0.1个百分点，虽然只是一个微小的变化，但它昭示着劳动年龄人口比例变化已经从上升转为下降。这个下降趋势将一直延续，2050年下降到60%以下，相当于1980年水平。相比之下，1980年劳动力负担的主要是少儿人口，而在2035年以后，负担的则主要是老年人。根据本报告预测，2011-2016年期间15至64岁劳动年龄人口，以平均每年0.23%的速度缓慢增长，2016年达到9.98亿的峰值，随后开始逐年下降，2050年将缩减至7.45亿，相当于上个世纪80年代末的规模。

第二，新生劳动力数量大幅度减少。由于生育率的迅速下降和长期的低生育水平，中国新生劳动力的规模已经出现了大幅度缩减。新生劳动力是一个国家人力资源中最具活力的生力军，其规模的变化对劳动力供给具有重要的影响。新生劳动力的大幅度缩减势必给中国劳动力供求关系和经济发展带来重大影响。

第三，劳动力迅速老化。从30岁以下的最年轻组别和51-64岁最老年龄组别的对比，可以清楚地看到这一趋势。在未来40年期间，最年轻组别劳动年龄人口的比例一直处于下降状态，而最老组别劳动年龄人口比例则一直呈现上升之势；2020年最老年龄组别的人口比例将超过最年轻组别的人口，到2050年，最年轻组别人口将不足劳动年龄人口的1/4，而最年老组别人口将接近劳动年龄人口的4成。

劳动力市场形势出现的新变化，预示着未来的劳动市场政策和制度安排将面临新的课题，充分挖掘劳动力供给潜力成为中国劳动市场制度改革的新方向。

《小康》：2012年《小康》曾对养老问题进行相关报道，在采访中了解到，一些民办养老机构深感生存“进退维谷”。针对养老产业，从政府层面，还有哪些方面需要进一步完善？又该如何创造更大的市场激励？

卢迈：面对我国老年人口的巨大需求，我国的老龄产业发展相对滞后。 当前，在政府层面可以做出继续努力的方面包括以下几个方面：一是加快制定老年产业发展的战略规划，循序渐进、逐步推进老龄产业的健康快速发展；二是根据老年人的客观需求和市场的成熟程度，确定优先发展的主导型支柱产业，发挥其带动作用，推动老龄产业的全面发展；三是逐步完善相关公共政策，进一步规范市场行为，加强行业自律，开创老龄产业各个行业共同发展的繁荣局面；四是构建具有可持续性的养老保障制度，着力解决城市无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人的“三无”老人、孤残老人的生活，大幅度增加老年人照料机构和床位数以及医护、照料人员，大力推进以资金保障和服务保障为支撑，以巩固居家养老、扩大社区支持、提升机构服务能力、促进养老服务产业发展为着力点的养老服务体系建设。

在建立有中国特色的养老模式的过程中，需要同时发挥家庭、社区和机构的作用。在鼓励养老机构发展的同时，需要认识到的一个现实是：对于大部分老年人口而言，在自己的家中养老，依靠社区获得专业化的服务将是今后的现实选择。

“放开二胎”应分步走

《小康》：报告中提出“生育自主、倡导节制、素质优先、全面发展”的新人口政策原则。该如何理解这一原则？

卢迈：原则中的四个部分构成了一个有机整体，缺一不可。生育自主是新人口政策的最终目标。生育权是个人的基本权利之一。人口政策调整的最终目标，应该是个人对生育进行自主选择。而实现生育自主并非意味着政府对人口的发展无所作为。在生育自主的前提下，采取多种激励政策，倡导节制生育在近期仍然是需要的。素质优先是新人口政策的基石。人口政策的调整，从根本上说，就是要促进人的全面发展和家庭福祉的提高。

《小康》：为应对人口结构变化，报告提出调整生育政策，提高人口素质。针对生育政策调整，提出分步放开二孩政策。“分放二孩”的具体步骤是什么？该方案的确定是基于何种考虑？

卢迈：分放二孩包括两个步骤：第一步，在城市地区和严格执行一孩政策的农村地区即刻放开二胎；第二步，2015年，在实行“一孩半”政策的地区放开二胎，实现全国全面放开二胎的目标。

该方案的提出，是在分别对“政策不变”、“同放二孩”、“同放单独”、“分放单独”和“分放二孩”这五种方案下我国人口到2050年时的变化进行预测和模拟的基础上做出的。

不同政策调整预测结果表明，仍保持现行的生育政策不变不符合中国人口发展的实际和要求。而全国同时全面放开二孩将会造成短时期内生育水平以及出生人口的急剧增加，对教育和医疗等公共服务产生冲击，不利于经济和社会的稳定发展。“同放单独”和“分放单独”虽然可以在一定程度上避免前两种方案的弊端，但需要花费较长时间，贻误时机，且“分放单独”还存在操作上的困难。与其他调整方案的预测结果相比，“分放二孩”方案下的生育水平在短期内比“政策不变”、“同放单独”和“分放单独”方案要高，但要比“同放二孩”方案低。此外，和“同放二孩”方案相比，“分放二孩”方案还可以拉大生育高峰的出现时段，降低政策调整后出现的生育峰值，有利于对放开二孩的结果进行观察，积累经验，稳步推进。考虑到生育政策对人口和生育率变化的反应已经滞后，以及发达国家应对低生育率的经验和教训，我们认为，最为可行的方案是“分放二孩”，即分区域分步放开二胎，这样，既充分考虑了政策调整时间的紧迫性，又保证社会经济的发展与建设在稳定的人口环境下有序进行。

中小城市和小城镇应加快放开户籍限制

《小康》：在深化户籍制度改革方面，报告提出“保留户籍、总量控制、放宽条件、逐步推进”的办法。这是基于怎样的考虑？和另外一条路径，即“把户籍与福利相剥离”相比，具有怎样的优势？

卢迈：“保留户籍”就是目前阶段仍要保留城乡不同的户籍制度。“总量控制”，就是各地区根据本地区一定时期的承载能力，每年给一定数量的农民工落户，使之控制在城市财政能力、住房、公共服务和基础设施允许的范围内。“放宽条件”即是各地根据本地实际，放宽农民工在城市落户的条件，而不能像现在某些地区的规定，只给“获得省部级优秀农民工”的极少数人落户；同时对能够落户的农民工必须提供与市民同等水平的公共服务。“逐步推进”，对符合条件的，第一年发给暂住证，第三年发给蓝印户口，第五年发给正式户口。这样，既给进城农民工实现在城市定居的希望，又兼顾了城市的承受能力，使农民工能够有序落户，使农民工落户的规模控制在城市承载能力之内，不给城市管理带来过大的压力。

在具体推进中，可以采取的具体模式为：中西部地区的中小城市和小城镇，可以很快放开户籍限制，农民工享受城市居民的所有待遇；东部地区的中小城市和小城镇，原则上也可完全放开户籍限制；大城市和特大城市，要根据本地综合承载能力,采取积极步骤逐步放宽落户条件,将既有的流入人口不断吸纳成为本地的城市居民。