官员考核如何“去GDP化”

□李克诚

“唯GDP论英雄”的干部任用倾向或将遭到重大修正。6月底，在建党92周年前夕，中共中央总书记习近平在全国组织工作会议上发表讲话称，要改进领导干部的考核方法手段，“再也不能简单以GDP增长率来论英雄了”。

这也是继2003年执政党提出要建立“体现科学发展观和正确政绩观”的新的干部考核评价体系之后，中央高层对干部考核体系欲行调整的再度发声。

在经过30余年的经济快速发展之后，资源环境、社会生态的修复等愈发成为约束中国下一步发展的重大瓶颈。在此背景下，适时淡化GDP考核，不仅有利于中国经济结构的调整，也为纠正一些官员日渐畸形的政绩观提供了缓冲空间。

“GDP考核”日趋隐性化

目前，各地对地方领导班子和干部的考核并无统一的模式。通常是，各地级市自行设定辖区内的考核目标和考核办法，然后各区县之间展开争先抢位的“竞赛”。

为了完成考核目标而被迫“政绩造假”，不仅毒害了官场生态，还会给地方发展带来一连串恶果。比如，由于夸大、虚报投资项目等数据，基层政府的“财政收入”也会被迫水涨船高，向上缴纳的各种税费也被迫逐年增高，而从上级获得的各种转移支付却会下降。有的基层政府甚至连公务员的工资都要拖欠，只得“负债”运转。

实际上，从2003年起，当新一届党中央就提出要建立“体现科学发展观和正确政绩观要求”的干部考核评价体系。此后，各地在对地方领导干部的考核上，开始逐步降低经济类指标在总考核体系中的占比分量。

从表面上看，经济发达地区开始表现出越来越淡化GDP考核的倾向。但这并非真正意义上的“不再考核GDP”，而是考核的手法更为隐蔽化而已。比如，最近3年，温州对各区县市的考核只保留了“固定资产投资”一项经济类指标；南京也从2011年起对辖下6区县的66个乡镇（街道）也不再进行GDP总量考核，其中“经济发展”类指标只保留了“一般预算收入”、“固定资产投资”两个指标。

全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青对《南风窗》记者解释说，尽管一些经济发达地区对官员的考核项目上，不再把“GDP增长率”、“人均GDP”、“财政收入”等相关指标列为考核项目，但其保留的一两个经济指标，如“固定资产投资”之类，也是与GDP呈正相关关系的。换句话说，从实质上看，这还是对GDP的另一种变相的、更加隐性化的考核。

“改变”10年，“GDP依赖”为何愈演愈烈？

最近10年来，改变“唯GDP至上”的考核机制一直呼声不断。然而，给外界的感觉却是，倚重GDP的考核方式不仅没有减轻，反而是愈演愈烈。尽管国家统计局也先后开发了“绿色GDP”和“综合发展指数”等更为科学的综合性考核指标，但更多的地方政府并无足够的动力来实施，这是为什么呢？

在南京理工大学公共管理系学者徐志国博士看来，这是由当前我国政府的自上而下的“压力型体制”决定的。在党管干部的组织管理体制之下，各级地方党政主要领导人多是由上级任命的。为了激励下级领导人实施上级政府规定的政策目标，上级政府就采取政绩指标考核的方式，把任务和指标，层层量化分解，下达给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。

而下级地方党政领导，为了在任期内获得晋升，就会与同僚之间展开一种类似锦标赛式的竞争，在这种竞争下，如果GDP数字相比别的竞争者落后了，对于仕途的影响是很大的，因此，他们更注重短期内立竿见影的显性政绩。在这种“锦标赛体制”的竞争法则下，地方官员获得升迁的最简单、最有效的办法就是做大地方的GDP和税收增长业绩，以免落后于人。

这也意味着，在考核目标的压力之下，如果上一级政府不对下一届官员的考核评价方式做出重大调整，则下一级官员通常并无动力兼顾地区的长远发展（“隐形政绩”）。换言之，如果中央政府不下定决心铁腕推进领导干部的考核评价方式的改变，则地方各级党政领导通常会持续甚至加剧既往的发展路径。

引入民意约束，修正畸形政绩观

近年来，如何设计出一套科学的官员政绩考核体系，成为各级政府部门甚至学术界津津乐道的话题。

“人们似乎普遍乐观地认为，通过设计更为合理的官员政绩考核体系，就可以改变当前地方官员日渐畸形的政绩观、实现公共服务型政府。但实际上，这种自上而下的官员考核方式有着内在的无法克服的缺陷。”公共管理学者徐志国博士对《南风窗》记者说。

因为，在目前的考核体系下，地方官员孜孜以求的是上级政府“最看重的那些指标本身”，而不会去考虑那些指标“背后的实质”。譬如，当上级政府青睐GDP指标的时候，官员们就采取各种办法让GDP数据膨胀，甚至造假，而不管这种“增长”是否改进了民众福利、是否付出了过多的资源环境代价。

为走出这一困境，不少学者建议，对于地方官员的激励与考核，必须引入“民主”等非指标化的制度加以配合。也就是，增进地方民众对于地方官员的约束力，促使地方官员以“民意”为施政方向，从而构建自上而下（现有考核体制）与自下而上（“民意”约束）相配合的激励与约束体系，真正遏制住“GDP崇拜”。