我国城市房屋征收决定中公众参与权立法问题研究

□ 宋 双，李玲玲

（东北师范大学，吉林 长春 130021）

公众参与权，指的是在国家的领导下，公众通过各种合法的途径参与公共事务的权利。在城市房屋征收的实践中，理论研究关注的焦点主要集中于征收决定及补偿问题上，而对于征收决定过程的民主参与问题却鲜有研究。由于缺少足够的理论支撑，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中（以下简称《征收与补偿条例》）参与权的立法规范严重缺失，从而导致在实践中，房屋征收决定的决策几乎完全由行政机关独自决定，民主行政、科学行政的立法观念得不到有效的重视。本文从公众参与权立法的视角出发，对城市房屋征收决定中公众参与权的立法保障问题进行探讨。

一、我国城市房屋征收决定中公众参与权的理论释义

在讨论公众参与权的问题时，应先对公众参与权的基本概念和内容进行阐释，为讨论公众参与权的其他问题做好理论铺垫。

参与权是公民的一项基本权利。我国《宪法》在第2条①《中华人民共和国宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”参见http：／／www.gov.cn／gongbao／content，2013－01－03.中明确予以规定，目前在城市房屋征收决定做出的过程中存在着一定的暗箱操作与腐败现象，应对征收中的公权力进行合理的约束，但笔者认为，被征收人只是小部分的利益群体，其力量太过单薄，无法达到制约、监督征收中公权力滥用的作用，进而无法保障被征收人的合法权益。而在城市房屋征收决定做出的过程中，公众遍布社会各个层面和领域，他们所提供的建议，往往能够反映征收过程中的客观情况和正当要求，而行政机关在综合公众等多方面的意见后，在一定程度上可以避免征收决策上的偏差和不公。更重要的是，如果行政机关作出决定的过程不透明；行政权行使的过程中过于主动，缺乏与被征收人的有效沟通，那么即使做出合法的征收决定，如果没有公众参与的民主介入，被征收人也很难自觉认同征收决定。可见，如果适当的允许一定范围的公众合法地行使参与权，则不仅有利于维护被征收人的合法权益，更有助于实现科学的征收决策。综上，笔者认为，城市房屋征收决定中的公众参与权是指公众依照法律的规定，通过合法的途径和方式，参与房屋征收决定程序，并提出相关意见，通过参与的方式表达意见和请求的权利。其具体权利内容主要包括以下方面：

⒈知悉信息的权利。当一项征收决定做出时，公众有权知道征收的理由，如是否基于公共利益的需要、征收的目的、征收的内容、征收的进程。因为只有赋予公民知悉信息的权利，才能使公民更全面的获知各项信息，从而对做出征收决定的行政机关进行质询，提出更合理的建议，尤其是当行政机关做出不合法、不合理的行政行为时，获得信息的权利显得尤为重要，在知悉信息的基础上，通过对行政机关作出决定依据的事实和法律问题进行质疑，更有针对性地提出反对意见，避免违法的房屋征收决定轻易作出。

⒉提出申请参与的权利。《征收与补偿条例》第11条①《国有土地上房屋征收与补偿条例》第11条规定：“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。 参见中国政府网，http：／／www.gov.cn／zwgk，2013－01－27.规定公众对征收补偿方案不满意的，行政机关应组织听证会。可见公众有提出申请的权利，其具体内容包括，一是请求听证，即当公众对征收方案存在不满时，可以申请行政机关召开听证会；二是请求卷宗阅览，即公众有申请征收机关将涉及征收房屋的卷宗交给其查阅的权利。听证、卷宗阅览等权利在城市房屋征收决定中对公民有着至关重要的作用，这些权利不仅关乎公民的程序性权利，还可能因为以上的程序影响到公众的实体性权利。可见公众对以上程序的申请显得十分重要，其重要性在于使公众从被行政权力任意支配的客体变为可以影响行政主体决定作出的外在力量。

⒊陈述权。因为公众参与人对整个被征收房屋的公益性的判断立场较为客观、中立，参与人的陈述有利于征收主体更全面了解事实，而行政机关在听取了参与人的陈述意见后，在解决征收过程中所发生的公共利益和私人利益冲突问题时，可以更清晰更客观地考虑问题，进而做出更加合理、公正的征收决定。同时，在公众的监督下做出征收决定，在程序上确保了决定过程的透明和公开，在一定程度上消除了被征收方的质疑，被征收人也容易接受最终结果，缓解了房屋征收中的矛盾，有利于社会和谐。

⒋质询权。《征收与补偿条例》中明确规定，当征收决定做出时应及时公告，就不同意见召开听证会听取公众意见，公众参与征收决定时可对决定提出质疑，即公众可行使质询权，这样会使行政行为更加民主化。而行政机关接受质询，就必须对自己做出征收决定的事实依据和法律依据进行说明，以此来证明行政机关行政决定的合法性，而公众也通过行使质询的权利来监督行政机关的不合理以及不合法的征收行为，进而促进征收行为的公正性。

⒌提出意见的权利。公众参与征收过程，不仅仅是一种形式，其参与的目的是为了更好地维护公众的利益需求，这种权利不是行政机关赋予的，而是公众在进行参与时本身所具备的。它的行使会促进行政机关慎重思考公共利益和私人利益之间的利益冲突，而不是一味的仅考虑公共利益而牺牲私人利益，更不能不听取公众的意见而随意做出行政决定。

二、我国城市房屋征收决定中公众参与权保障的立法反思

《征收与补偿条例》虽然规定公众可以行使参与权参与房屋征收决定，但也只是泛泛的提到公众有权利行使参与权，对于什么是公众？公众范围的界定及公众可以参与房屋征收决定的哪些环节？公众应该以何种方式参与等问题都没有做出详细的规定。公众参与权大致包括知悉权、提出意见权、质询权等等。但这些权利在法律上并没有明确规定，比如说质询权、陈述权、知悉权在《征收与补偿条例》中就未予以规定，其他法律、法规中虽有涉及，但未对房屋征收决定程序的内容给予详细的规定。这种不清不楚的规定，会使公众参与权在实践中无法得到有效实施。在立法上存在权利内容规范不明确、程序规定过于简单，不够细化等问题，直接导致公众的参与权无法得到有效的行使。

另外，《征收与补偿条例》第11条虽然明确的规定了听证程序，但规定得的过于笼统，不细化。《征收与补偿条例》中只是规定了政府应该根据申请组织听证会，但是并没有规定听证会的召开是依据申请还是依据职责。如果是依据申请召开，那么应该具体规定多少人申请才召开，以及申请后多长时间批准召开听证会；如果是依据职责召开，却又没有具体规定什么情况政府才有权召开听证会，以及是否要听取公众的意见。而对不启动听证程序的不利法律后果等问题也都没有做出详细的解释。同时对于听证程序召开时和召开后的监督制度问题也并没有明确规定，这些不确定性使听证的权威性和有效性受到极大影响。另外，对于不及时公开信息甚至是不公开信息是否就意味着征收机关的征收决定是无效的，公众是否可以以此拒绝政府的征收决定或提出行政复议或诉讼来救济自己的权益，这时的行政机关如何补救，或者说要承担何种后果，这些问题并没有在立法上予以硬性规定。［1］（p35）

三、我国城市房屋征收决定中公众参与权保障的立法完善

立足参与权有效行使的角度，现有的法律规范体系散乱，需要单独制定一部有关城市房屋征收决定中公众参与权若干具体细则的行政法规。将宪法和其他法律、法规中关于公众参与权的规范作为总则，同时，还要在《征收与补偿条例》的基础上，设立国有土地上房屋征收程序中公众参与权的细化规范。简要归纳如下：

⒈明确公众参与权的主体范围。公众参与征收过程中代表的数量、类别、专业素质等因素都会影响公众参与权行使的有效性，在立法上应明确参与权的主体范围。笔者认为，以下几种主体可以成为公众参与权的合法主体，并应在立法上明确赋予其主体资格和地位。

一是自然人，自然人所代表的是大部分普通民众的意志，城市房屋征收决定的做出，不仅仅只关乎被征收房屋的利益群体，还包括被征收房屋以外的公众群体。当行政机关所做出的征收决定有违公众意志时，作为普通民众也可以根据自己对相关征收决定发表看法，进行参与。但要限定一定范围，通过行政机关发布听证公告，公民自愿报名的方式选取适量的参与公众。另外，自然人也并不总是以个体形式存在，可以通过特定的组织形式行使参与权。笔者认为，社区组织是适合的公众群体，作为非营利组织的一种形式之一，它的目的是为了支持或处理个人关心或者公众关注的议题或事件，担任弥补社会需求与政府供给间的落差的角色。它的责任在于以公众的需求为己任，当公众的利益受到侵害有所求助时，社区组织可以通过援助之手参与到征收决定中以达到保护公众合法权益的目的。

二是专家。从广义上说，公众包括专家在内。但笔者认为：征收行为多数基于城市发展和规划的需要，而房屋征收或城市发展规划方面的专家通常对征收行为和征收政策较为了解，可以对此做出具体详细的分析，更重要的是，专家处于中立地位，不但可以公正客观地给行政机关提供技术和专业知识上的理性建议，还可以依据专业的优势对房屋征收行为的合法性、合理性进行更有效的监督，使行政机关在进行征收决定时能更加合理、公正。同时，被征收人通过专家的参与、根据专家所提供的对城市房屋征收决定中涉及的专业意见，能够更好的理解行政机关征收决定做出的理由和依据，从而合理吸纳被征收人的不满和质疑，化解征收双方矛盾，减少冲突。

三是新闻媒体。媒体对行政行为进行报道、评论，形式上是新闻媒体对行政机关行使监督权，监督公权力滥用，而实质上是公民在行政领域行使知情、建议等权利的直接要求。因此，充分发挥舆论监督作用这一独特特功能，通过媒体的表达，才能使公民的民主权利得到更好的保护，新闻媒体也应纳入参与权主体范围内。但要注意一点，新闻媒体过度、过多的报道行政机关的征收决定过程，可能会引起更多的社会矛盾，作为新闻媒体人，及时性是报道新闻最为关键的因素，因此行政机关的任何决定都会较早的被新闻媒体所知晓，这固然有监督公权力的作用，但同时也可能因为提前报道而对行政机关的决定造成了干预或干扰。另外，如果出现不切合实际的报道，更会引起公众的质疑，进而影响行政机关的合理决策和合法权力行使。甚至会迫于舆论和公众的压力，不得不尽早做出决定，进而导致征收决定的做出可能违背了行政机关的初衷。因此，笔者认为，应该规范媒体的报道行为，使其遵守一定的义务，尽量避免提前报道、不实报道等现象。

另外，为了提高征收效率，使征收方案更加的科学合理，在实际征收过程中应实行公众代表参与制度。公众参与应该让利益相关群体的公众代表参加，可以包括人大代表、政协委员、征收领域的专家代表、群众团体及居民委员会代表等等。对于代表的选取方式，普通公众代表可以采用自主申请、随机选取的方式产生，专家代表则由规划主管部门邀请出席。另外，要对代表候选人进行定期更新，以保证参与的公众代表不会成为少数部门搞“形式主义”的幌子。同时，按照人群、团体的不同类型、结合专业性差异赋予具体的、不同的权利，以确保公众参与的客观公正，发挥其独特的制度功能。

⒉确立公众参与权的具体内容。公众参与权的存在并不是仅限于理论上或空喊口号，在法律上应明确公众参与权的内容，使公众参与权的行使更加具体、规范。当公众拥有参与权时，可以更充分地保护被征收人的合法权益，使其可以及时与征收决定作出主体交流与沟通。使其意见及时地表达出来。［2］（p268）在现实中，如何让公众可以获得这些权利并将其发挥得充分、具体。笔者认为，可以把参与权中的陈述、听证程序更详尽的在法律法规中具体的规定，以使权利有可行使的程序空间。并在立法中明确赋予具备合法参与资格的公众信息权、陈述权、质询权等具体权利。比如说，陈述权应明确在《征收与补偿条例》中予以规定，明确公众需要陈述的内容、陈述权行使的方式。同时，应细化听证程序，明确听证程序启动的方式、听证后反馈机制的建立，这样规定的目的是使公众在实践中真正的享有民主权利，以达到制约监督行政权的滥用，保护被征收人合法权益的功效。在经过上述程序后，行政机关也有义务来解释、说明征收过程中遇到的问题。而当公众顺利的行使参与权后，那么公众也有义务协助行政机关执行行政决定，而这项义务的行使也是以公民基本权利得到实现为前提。同时，建立信息反馈机制，把公众在征收过程中应行使的权利，以及行政机关在征收过程中所进行的解释、说明的理由反馈给公众，使公众和行政机关建立起一个信息交流平台，有效地防止任何一方因为未行使权利或履行相应的义务而造成责任上的缺失，让权利义务责任相统一，让政府与公众的交流趋于正常化。

⒊细化《征收与补偿条例》中的听证程序规范。《征收与补偿条例》第11条仅是简单规定，市、县级的政府应根据民意来组织听证会，并按听证会的具体情况修改行政决策。正是这种模棱两可的规定才使听证程序在实践中不能发挥其应有的实效。［3］（p123）笔者认为，为了更好地保护城市房屋征收中公众参与权的行使，需要在法条中明确规定听证程序的具体事项。比如说，参与听证会代表的来源，可以根据被征收人的利益大小、文化水平、法律意识等来选择；选取参与听证会的代表的标准，可以根据文化程度、参与意识等来选取。这样具体的规定可以把模糊、抽象的听证程序具体化、细致化，不仅让行政机关在举行听证会时提高工作效率，还可以杜绝行政机关的权力扩张行为。

在立法中，应系统的规定在听证过程中听证参与人陈述意见的程序，发挥听证会中参与人陈述意见和建议的听证优势，防止参与人滥用发言权造成程序拖沓的现象。在听证程序结束以后，利用信息反馈机制，及时向社会公布听证结果，保证信息的公开化和民主化，确保听证各方能够客观的对听证的内容提出建议。这样不但可以有效制约和减少城市房屋征收过程中违法征收现象，还可以保障被征收人合法权益的最大利益化。

⒋完善信息公开立法规范。第一，增强信息公开的可操作性。对于需要征收的房屋应及时发布公告，告知公众尤其是被征收人征收的范围、征收的原因、征收的依据，同时笔者认为，还应把征收房屋与公共利益之间的关系加以说明，以便让公众更加信服。另外，由于各个地区的政策法规不完全一样，可能导致补偿方案、救济途径有所不同，因而，笔者认为，应该根据《征收与补偿条例》明确规定补偿额的浮动比率以及救济途径的具体方式，以方便维护公众的合法权益。第二，规范法律上的责任，保障信息公开程序的进行。《征收与补偿条例》中虽然对于公告的具体事项做出了规定，但是也仅仅是规定可以公告，并没有硬性地进行法律规定，这对于行政机关的公信力会产生不利的影响。因此，笔者认为，对应该公告的事项但行政机关并没有进行公告或者拖延时间才进行公告的，被侵犯权利的人可以要求公告机关履行公告义务，也可以通过行政复议或行政诉讼的方式来纠正这一违法行政行为。

最后，笔者认为，有一点需要在立法完善时予以重视的，就是行政机关在进行行政活动时通常会从管理者的角度出发，在行政决定做出时，不免会出现部门主义和官方色彩过重等问题。这时，通过公民行使参与权不仅可以反映公众的利益需求和社会现实状况以及提供客观的信息，还可以使行政行为在对现实状况充分认识的基础上做出更科学、更民主的决策。但是对于公众行使参与权的限度要有所把握，在城市房屋征收决定中，被征收人往往最先考虑的是自身利益；而专家往往是从专业角度出发来看待问题，他们却忽视了行政行为的效率性、行政管理的社会规划性。而合法合理的征收决定，行政机关会全面综合考虑到社会的发展、经济的进步以及百姓的安居乐业等问题。另外，过度的公众参与也会阻碍行政决定的效率性，公众参与权的过度行使，会使行政程序复杂化，大量的时间可能会浪费在公众和行政机关的沟通和交流上，对行政决定会产生了干扰。所以，笔者认为，如果公众参与过于泛化，意见众多，无法统一，会影响行政决定的有效性，同时过于拖沓冗长的行政决定过程，不仅是对行政机关办事效率的否定，还会影响公共利益的有效实现，更可能会成为一些极个别非法拒迁或暴力抗法主体的挡箭牌。

［1］刘杰.知情权与信息公开法［M］.清华大学出版社，2005.

［2］周叶中.宪法［M］.高等教育出版社，2005.

［3］章剑生.行政程序法基本理论［M］.法律出版社，2003.