新加坡如何把权力关进制度的笼子

文/北顾

新加坡是一个非常廉洁的国家。根据2012年透明国际公布的廉洁指数，新加坡排在全球第5名。为人所不知的是，历史上的新加坡曾是个腐败肆虐的国度。20世纪50年代，新加坡公务员中的贪污问题十分普遍。在当时一起40万新元鸦片款被骗案的调查中，调查人员发现，警匪勾结，警察队伍中贪污问题非常严重。直至1960年，李光耀领导的人民行动党上台后，从制度预防和严肃惩治两方面着手，坚决惩治腐败。但即使如此，1986年还发生了郑章远案。时任国家发展部部长的郑章远被李光耀总理视为密友，但根据反贪机构的调查，郑章远曾帮助一位开发商重新获得已被政府征用的土地，并帮助另一商人购买国家土地进行私人开发，从中两次收受贿赂达100万新元。案发后，郑曾经向李光耀写信求情，但被李光耀严词拒绝，郑最后羞愧难当而畏罪自杀。

为加强对权力运行的制约与监督，新加坡制定了一系列的制度。

严格的财产申报制度。新加坡《公务员守则和纪律条例》要求公务员必须在任职前申报个人财产，而在任职以后，如果财产有所变动，也应主动填写变动财产申报清单，并写明变动原因。申报财产的程序非常严格，首先要出具财产清单，到法院设置的公证处接受审查并有指定的宣誓官签名；然后把公证处的正本交由工作人员所属机关的人事部保存，副本则直接保存于法院公证处。申报财产的范围很广，既包括个人的动产、不动产，又包括银行存款以及股票证券等。此外，个人申报财产后还必须由反贪调查局核实。如若发现公务员财产与其实际收入不相符，且又不能说明其缘由者，将以其不当获利的嫌疑而受到审查追究。

严格的公务员选拔和考核制度。新加坡在公务员录用上实行严格的考核任用机制，杜绝人为影响，防止腐败现象。国家设有专门的公务员委员会，负责公务员的录用、任命和奖惩。公务员委员会直属于总统而独立于内阁，这就为它严格、公平选拔公务员提供了条件。新加坡制定的《公务员指导手册》共五卷，对政府各部门公务员不同的职务行为，从穿着、言行、奖惩、津贴、休假、保密到退休等方面都作出了明确、具体规定。如在官员举债方面，规定政府官员借给别人钱时，不准附带利息；在向别人借钱时不准以自己的职务为名，不得做交易。如果一个官员所负的债务已超过其3个月的工资总和，则被视为陷于债务麻烦的官员，必须向其所属部门常任秘书报告。凡是陷于债务麻烦的官员或所填表格虚假者，都必须受到纪律处分，甚至被开除。在官员职务行为与私人事务的区分上，规定任何官员不准直接或间接地利用官方信息或官方地位为其谋取私人利益；不准直接或间接地利用职权，或允许他人利用自己的名义，为自己的企业和民间团体谋利；也不准参与各个团体的广告和出版物的活动。在官员投资方面，为了避免政府官员参与非法投机活动，规定政府职员不准直接或间接地拥有在新加坡营业的任何公司的股份或证券，但可以购买股票市场上公开挂牌的股票，也可以购买土地和住宅。并严禁官员的子女利用父母的地位非法经商或营私。在官员兼职方面，规定官员在未经批准的情况下不得做兼职工作，如讲学（不得超过6小时）等。在收受礼品方面，规定除个人私交外，任何官员不得接受下级人员赠送的任何礼品，包括现金、物品和票券，也不得接受下级人员的邀请出席娱乐活动等等。

完备的廉政法律制度。新加坡制定了完备的反贪法律、法规，做到有法可依。首先，在新加坡的宪法中，明确规定了对担任总统、总理、内阁成员和议员的条件，并对他们的行为，如不得经商等，做出了明确的规定。其次，制定了专门的行政管理法律《公务惩戒性程序规则》。最后，制定了完善的反贪污刑事法律。如1960年6月修订的《防止贪污法》对贪污受贿罪的构成、处罚以及起诉、审判等诉讼程序问题都作了较为详尽的规定。《防止贪污法》自1960年颁布实施以来，先后进行了7次修改，以适应新形势和新情况。该法除了规定各种利用权力或职务之便收受报酬的行为都是违法行为必须治罪外，还对什么是“报酬”作了详细的界定，以便严格执行和防止司法官员随意解释。该法还对官员如何处理那些无法推辞掉的礼品作了详细规定。根据《防止贪污法》，当公务员收到了无法推辞的礼品后，要赶快将它交给各单位负责处理礼品的负责人，如果受礼人想要保存礼品，则由专人估价后，照价收买。这既可防止公务员因为不懂得怎样处理各种无法推辞的礼品而失足，也使那些想借故无法推辞而有意接受各种报酬或好处的公务员无空可钻。《防止贪污法》加强对举报人的保护，积极鼓励和支持公众参与反腐败。《防止贪污法》第34条规定，对于触犯本法的犯罪，证人不得披露任何举报人的姓名或者住址，不得说明任何可能导致举报人暴露的情况；若有关证据或材料含有关于举报人姓名、特征或者可能导致其暴露的记载，法庭应将这类材料隐瞒，必要时予以涂去。此外，《公务员惩戒规则》是关于公务员行政处分的一部法律。该法详细规定了公务员委员会对尚不够刑事处分的公务员渎职和玩忽职守行为的调查和处理程序，弥补了《防止贪污法》的不足，使二者互为补充。

完备和严格的执法程序。为了规范惩治腐败的程序，新加坡在1988年颁布了《没收贪污所得利益法》，这是一部专门惩治腐败犯罪的程序法，用以补充和完善刑事诉讼法的有关规定。该法详细规定了法院在审理贪污犯罪案件过程中，发布没收贪污所得财产的命令的条件及其程序，以及没收贪污所得财产的范围、法院没收贪污所得财产的命令的执行程序等，具有很强的可操作性。《防止贪污法》还规定了不同于追究一般犯罪的新型证据制度，主要包括贿赂推定的证据、财产来源不明的证据、习惯证据、共犯证据与证人免责、贿赂人的证据效力等。

建立专门的反贪机构。贪污调查局是新加坡反贪污腐败的专门机构，也是《防止贪污法》的执行机关。《防止贪污法》对贪污调查局作了全面规定，并赋予其广泛的权力，特别是强化了其侦查权限和侦查措施，增大了执法的权威性。根据该法第15条至第21条的规定，贪污调查局享有特别侦查、无证搜查与强行搜查、对财产的查封扣押、检查复制银行账目、要求有关人员提供犯罪证据、要求嫌疑人说明财产来源、无证逮捕以及限制转移财产等特别权力。这些权力有的是法律直接赋予，有的则是通过检察官予以授权。贪污调查局的局长由总统任命，对总统负责，不受其他任何人的指挥和管辖。贪污调查局还经常检查政府机关执行公务的程序，以便堵塞漏洞；对容易发生腐败现象的部门人员可以进行定期轮换，也可以对这些部门进行突击检查，并且每隔3到5年全面检查防止贪污贿赂措施是否真正实施，从而有效地防止腐败案件的发生。

不仅有法可依，而且执法严正。新加坡对贪污罪的惩罚，并不是简单地体现在重刑化上，而是表现在对任何贪污行为都毫不姑息，贪污者必须为此付出极其惨重的代价。一旦公务员贪污罪名成立，会被立即清除出公务员队伍，而且其巨额公积金也会被全部没收，从而在政治上身败名裂，在经济上倾家荡产。新加坡的反贪执法做到“老虎”“苍蝇”一起打。在新加坡，执法部门对政府机构及公共服务部门进行监督和调查时，对一切涉嫌官员，不论其名声多大、地位多高，一概严惩不贷，决不姑息。地位越高，处罚越重，不允许任何人享有法外特权。