加强两个民主建设 推进民主政治进程——基于无锡基层民主与党内民主的个案研究

王 芳

（中共无锡市委党校 江苏 无锡 214086）

基层民主与党内民主是社会主义民主政治的两个基本方面，两个民主建设是相辅相成，互为补充，不可分离的有机体。完善基层民主直接关系到广大人民群众的切身政治权利，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进；发展党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证，必须探索以扩大党内民主带动人民民主的“中国式民主政治道路”。基层民主建设是将民主政治从外围向中心推进的过程，把民主从地方向中央推进的进程；而党内民主建设则是由核心向外围辐射的过程，从中央向基层扩散的进程。十八大报告中多次强调了民主，概括起来就是要加快推进两个民主建设：在第五部分提出要“完善基层民主制度”，在第十二个部分指出要“积极发展党内民主”。近年来，无锡市在重视经济社会发展的同时，不断加强基层民主和党内民主建设，扎实推进中国特色民主政治进程，在各县市区积极进行尝试和试点工作，取得了一定成效。

一、完善基层民主制度，健全群众自治机制

（一）推进城乡居民自治

村民自治是基层群众自治的重要形式之一，是中国民主政治制度建设的基础性工程。广泛深入地开展村民自治，成为中国基层民主建设的一项重要内容。无锡市村民自治建设总体来讲，是起步早，基础好，覆盖面广，走在全国、全省前列。无锡于1983年开始建立村民委员会。在试点的基础上，于1986年进行第一届村民委员会的选举。到2010年，无锡市已历经了9次村民委员会的换届选举。在实行民主选举的同时，按照“村民委员会组织法”的要求，结合无锡农村经济社会发展的实际，有序推进民主决策、民主管理和民主监督的稳步实施。实行村务公开制，让农民享有知情权；实行村民议事制，让农民享有决策权；实行民主理财制，让农民享有管理权；实行民主监督制，让农民享有监督权。2003年起，无锡市选定了宜城镇巷头村、华庄镇龙渚村、广益尤渡村等一批村(社区)作为民主法治示范村(社区)创建的试点单位，第二年在全市推广。截止到2008年底，全市共有3个村被命名为全国“民主法治示范村”，49个村、47个社区被命名为省级“民主法治示范村”、“民主法治示范社区”，560个村、330个社区被命名为市级“民主法治示范村”、“民主法治示范社区”。2009年，无锡市委公布了加快推进农村改革发展的十大强农惠农工程，民主法治示范村(社区)建设被列入其中的第十项“农村工作强基固本工程”，要求进一步完善村党组织领导下的充满活力的村民自治体制，全面落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和党务公开、村务公开、财务公开制度。

2012年，无锡以被列入“全国社区管理和服务创新实验区”为契机，全面落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度，调动市民和社会力量参与社区建设和管理的积极性，有效促进基层和谐稳定。这些年来，政府把大量行政事务落实到社区，社区自治组织忙于应付上面布置的任务，居民自治难以有效开展。为此，无锡创新社区管理模式，着力构建社区“1＋2”治理结构，即以社区党组织为“龙头”，负责牵头抓总；以社区居民委员会和社区事务工作站为“两翼”，前者负责居民自治，集中民意，反映居民诉求，后者专司党和政府下沉事务，初步形成了基层社区建设管理新格局。在此基础上，全市各社区普遍建立健全各项制度推进居民自治，如党内事务听证咨询、民情恳谈会、工作听证会、事务协商会、成效评议会等，问政于民、问需于民。各项居民自治创新举措，给基层社会管理带来了新气象。为积极引导居民参与社区重大事项决策、小区志愿服务和弱势群体帮困活动，无锡新区在各社区推行社居委、业委会、物业协同参与的“三位一体”社区议事管理办法，以及包含党员大会审议、居民会议决议等内容的“四议两公开”工作法。为方便与居民沟通，及时化解矛盾，无锡北塘区在“亲民社区”争创活动中，试点推行四方圆桌会议，让投诉方、被投诉方、社居委以及监管方同时参与构建一个四方交流平台。为满足居民多样化需求，发挥居民自治作用，民政部门今年首次在全市城乡社区开展公益创投活动，通过政府购买服务，让自治组织、社会组织主动成为管理社区事务的主角，在目前较为薄弱的助残、助孤、助老等方面发挥能动性。

（二）推行参与式预算

民主是有效的防腐剂。无锡市在公共财政投资项目领域推行的参与式预算改革，是一种创新财政预算编制和决策的民主管理方式，是建设阳光财政的具体实践，是深化基层民主决策、民主管理、民主监督的有益尝试，是防止权力滥用和腐败问题发生的有效途径。无锡市从2006年开始选取部分街道试点参与式预算，将与群众生产、生活密切相关的政府财政资金投入项目的决策权交给基层群众。2009年，参与式预算实施范围扩大到无锡市所有街道和开发园区，并在全市各乡镇逐步试点推开。经过几年的努力，参与式预算操作流程逐步完善，实施范围逐步扩大，项目领域逐步深入，项目效果逐步显现，社会影响逐步提高。

无锡市实行的参与式预算坚持“政府主导、群众参与、规范操作、促进发展”的原则，其中群众参与是参与式预算的核心和生命力，因此实施过程的每个环节都充分体现群众参与性。1.组织政策宣传，发动群众参与。各区、街道在建立参与式预算领导小组、明确各成员单位职责分工并制定具体实施方案的基础上，利用基层现有宣传资源，如小区广播、公示牌、小区黑板报、告居民书、群众座谈会等有效方式，将政府实施参与式预算的目的意义、有关政策规定以及主要操作步骤等向广大居民群众进行深入宣传，引导和发动群众积极参与。2.尊重民情民意，推荐群众代表。按照居委推荐、居民自荐相结合的办法，从辖区内人大代表、政协委员、居民组长、离退休人员、外来人员、辖区单位、个体业主以及热心于公益事业的社区活动积极分子等不同层面中，按照一定比例推荐并选举产生群众代表。3.广泛征集意见，拟定候选项目。通过组织座谈会、听证会等形式充分收集群众提议，组织群众代表讨论并提出本辖区参与式预算备选项目，备选项目由街道汇总，并结合区政府为民办实事项目、区人大和政协建议提案项目，在一定范围内进一步征求意见，讨论确定候选项目。4.召开代表大会，公开投票表决。街道组织召开全体群众代表参加的代表大会，对各社区候选项目逐一介绍情况，公布项目方案和预算草案等，由群众代表以无记名投票方式进行表决，当场公布投票结果，决定项目的取舍和优先发展顺序。有关部门、公证人员、群众代表现场监督，确保投票结果的公正性。5.规范招标投标，组织项目落实。对由群众票决实施的参与式预算项目进一步细化工程预算，办理相关规定手续，依法进行公开招投标，群众代表参与招投标监督，财政部门根据招投标结果按照工程进度落实预算项目经费，及时推进项目落实。6.跟踪监督管理，开展绩效评估。在项目执行过程中，进行跟踪管理，组织群众监督和质询。项目结束后，进行决算审计，并组织群众代表和有关专家对项目实施情况进行绩效评估和满意度评议，公布审计和评估结果，接受群众监督。

参与式预算是无锡实施政府“阳光工程”的一部分，其实质就是通过项目推介、项目决策、项目预算、项目执行及评估这一合理的机制，形成对权力的合理制约，最终让腐败失去土壤，是问政于民、问需于民、问计于民的生动实践，使群众监督真正落到实处。参与式预算改革实现了基层民主。民众的深度参与，既约束了政府权力，促进政府转变执政方式，又解放了政府权力，使其最大限度地避免决策的盲目性。通过实施参与式预算，政府将决策权交给广大群众，实现了由“为民作主”到“让民作主”的转变，实现了真正意义上的民主，是民主发展的重要一步。

二、积极发展党内民主，增强党的创造活力

（一）落实党代表常任制

党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。实行党代表大会常任制，是党内民主制度建设的一次改革和创新。2005年，无锡市滨湖区被江苏省委确定为区级党代表大会常任制的试点单位。近年来，无锡市不断扩大和完善党内民主，积极试行党代会常任制，充分发挥全委会作用，进一步探索党代会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，切实增进党员对党内事务的了解和参与。党代表大会常任制是指每次党的代表大会完成换届选举任务后，在党的委员会任期内每年举行一次代表会议，这期间，党代表的资格继续有效，不再重新选举。也就是说，党的代表大会像全国和地方各级人民代表大会那样，党代表的权利也同人大代表类似，在每年定期或不定期召开的党代表会议上，听取和审议党的委员会和党的纪律检查委员会工作报告，讨论决定党的重大问题，对全委会及其成员的工作进行评议。

实行党代会常任制，是对解决党代表在闭会期间继续履行职责、发挥作用所采取的新举措，这对发展党内民主，提高党的执政能力具有重大意义。首先，实行党代会常任制是贯彻党的民主集中制的有力保障。民主集中制是党的一项根本性领导制度。但在现实中所表现出来的集中过多、民主不够的现象，影响了党的民主集中制的贯彻落实和党的先进性建设。实行党代会常任制不仅能够确保党代表在闭会期间继续履行职责，而且可调动广大党员参与党内事务活动的主观能动性。其次，实行党代会常任制是提高党的执政能力的有效途径。推动党内民主，扩大民主渠道是加强党的执政能力建设的重要前提。实行党代会常任制，由代表大会去论定事关经济社会发展的重大事项，就从决策机制上提供了重要保证。党代表是各行业中的优秀分子，群智群策，可以使党的各项决策更具科学性。再次，实行党代会常任制是扩大党内民主的重要载体。党内民主，即党员在党内当家作主。长期以来，党组织对党员过多强调义务的承担，而忽视权利的行使，而实行党代会常任制，党代表依托年会这个重要载体充分行使权力、履行义务。同时，党代表能够更多地了解各级机关工作情况和经济社会发展情况，更好地反映基层的呼声，建立起有效的信息反馈渠道，密切党群关系。实行党代表大会常任制，是党内民主制度建设的一次改革和创新。

（二）实施党内公推直选

2010年下半年，无锡市利用村(社区)领导班子换届改选的契机，全面实施“公推直选”，产生了新一届村(社区)领导班子成员，更好地保障了人民群众的民主权利，进一步探索基层党内民主建设的现实路径，丰富了民主政治的实践。“公推直选”是基层党内民主建设的一种新的选举模式。“公推”，是指党员和群众公开推荐基层党组织领导班子成员的候选人。“直选”，是指党员直接选举基层党组织的书记、副书记及其他领导成员。“公推直选”改进基层党内民主选举制度，使基层党内民主的实现形式得到拓展，有利于多中选好、好中选优、优中选强。“公推直选”变间接选举为直接选举，变等额选举为差额选举，变确认性选举为竞争性选举，变封闭式选举为开放式选举，使选举过程更加公开、公平、公正，开放式、宽视角的干部选拔任用模式已初具雏形。

根据中共江苏省无锡市委的统一部署，无锡市各区（县）、街道（镇）、社区（村）的党组织全面采用“公推直选”的方式，通过制定和公布实施方案、公开报名、资格审查、民主推荐和信任投票、组织考察、召开党员大会直接差额选举、上级党工委批复等程序，选举产生基层党组织的新一届领导班子。此次换届，共有744个行政村、社区的党组织领导班子实行“公推直选”，覆盖面占换届基层党组织的90.7%。通过换届选举，全市行政村、社区的党组织领导班子结构进一步调优、年龄进一步调轻、学历进一步调高。在8个县区中，7个县区基层党组织的领导班子成员，平均年龄降至46岁以内；4个县区基层党组织的领导班子成员，超过60%的人具有大专及以上学历。

“公推直选”基层党组织领导班子成员，必须首先通过自荐、党员群众推荐、组织推荐三种方式产生报名人选，再经过公推大会推荐产生初步人选。这一举措打破了依靠少数人选干部、在少数人中选干部的传统做法，有利于群众公认的优秀同志进入基层党组织领导班子，容易发现和选拔原来不在上级党（工）委视野中的优秀党员，进一步实现人才的合理配置。更为突出的是，滨湖区荣巷街道荣巷社区党委大胆试行无候选人直接投票选举。社区党委严格按照党员代表大会的有关程序组织实施，区委组织部、街道党工委全程指导选举，在扩大基层党内民主方面进行了有益尝试，积累了宝贵经验。

“公推直选”改变了基层党组织选举领导班子成员以往仅由镇、街道党（工）委提名人选的传统做法，让广大党员群众民主推荐，由党员大会或者党员代表大会直接选举产生，拓展了党员群众参与党内政治的制度渠道。“公推直选”使基层党组织能够依循明确规则运用政治权力，使权力所有者能够监督、制约权力行使者，使民意评价成为选任干部的最直接、最可靠的依据。

无锡市各级党委、各级各部门领导充分认识到两个民主建设的重要性和紧迫性，近年来的探索和实践为推进民主政治进程提供了宝贵经验和有益探索。无锡市虽已基本形成民主政治的制度体系，但还存在一些有待完善的问题，比如：公民民主意识不强、民主法律法规不健全、民主参与存在现实难题与民主监督力度还需加大等等，这也是建设中国特色民主政治所要面临的一系列难题。解决这些难题，需要继续加强两个民主建设。党内民主与基层民主之间的有效互动、共同发展，是共产党领导的社会主义国家民主政治建设的重要动力资源。实现二者之间的良性互动，对社会主义民主政治的建设和发展无疑具有重要战略性意义。只有把两个民主统一起来，共同推进中国特色的民主政治建设，才能最终实现人民民主，实现社会主义中国的真正的人民当家作主。