PPP项目投资决策流程及其关键因素识别

胡耀 ，张健

（1.南开大学商学院，天津 300071；2.中交第一航务工程局有限公司，天津 300461）

PPP模式自上世纪80年代进入中国，以政府和企业双方互惠共赢为特征，带来了基础设施供给和项目融资的全新革命。国内众多具有丰富建造经验的实力承包商，特别是国企，纷纷以企业身份参与到PPP（Public-Private Partnership，公私合营伙伴关系）项目投资领域，他们从政府取得特许权协议，进行基础设施项目的融资、设计、建造、经营和维护等，抢占建筑市场产业链高端。高收益也意味着高风险，投资决策至关重要，其结论直接决定了投资的成败[1]。因而，如何梳理投资决策流程，识别关键因素，成为企业PPP项目投资决策的基础工作。

1 相关理论回顾

PPP投资决策流程的研究，国内学者也有诸多论述。同济大学的邵颖红以政府部门的角度，从投资层面、项目层面和采购层面进行运作程序分析，提出了PPP模式的一般选择图；介斌魁则罗列出关键因素，引用鱼刺图分析流程，提出关键评价指标；原铁道部的专家宋剑根据境外铁路PPP项目的实践，研究出集项目识别、项目研究、项目决策、国内核准备案为一体的四维决策流程；清华大学的李佳嵘总结了国内PPP项目的决策流程，将其分为两大阶段八大过程。这些研究多以项目评估为主，而忽略了投资主体在决策中发挥的作用[2]，比如流程管理。

现代流程管理理论认为，流程管理的关键在于核心业务流程的管理。迈克尔·哈默、A.L.斯切尔、H.J.约翰逊、T.H.达文波特、A.W.谢尔等专家学者都对业务流程有过定义或解释，其中以迈克尔·哈默的定义最为流行：把一个或多个输入转化为对顾客有价值的输出活动。依此，PPP项目投资决策流程可定义为将某一个潜在的项目投资就会输出为一系列相互关联和相互作用的决策活动的过程。

流程管理关注两个核心要素：客户和价值[3]。更直观地说，就是关注“流程的客户是谁”、“流程给客户创造的是什么”。投资决策是投资者为了实现其预期的投资目标而从事的最核心的决策工作，在企业参与投资决策过程中，此时的“客户”就是企业自身的战略规划；项目机会评估结果则是投资决策流程给企业自身这个“客户”创造的输出结果。这种从企业自身战略规划开始，到项目机会识别的闭合流程线，即是现代流程管理理论中的“端到端流程”的识别过程。

2 决策流程阶段划分

按照流程管理理论，在战略明晰的基础上，以业务核心管理部为业务中转站，建立企业战略执行保障体系（AMT），往上为战略控制层，负责战略实施路径的把控；往下为流程执行层，负责战略规划的落地[4]。本文据此将投资决策全过程划分为两个阶段：一是根据企业整体战略，以会议管理、经营分析、程序审核为基础，进行投资环境、自身能力、投资规模等多维度评估，从而建立PPP投资战略规划的流程，定义为战略规划决策流程；另一方面，企业在PPP模式发展战略规划后，根据战略规划具体要求，通过建立良好伙伴关系，依据社会和市场调查与分析结果，寻找具体的投资项目机会，并对潜在投资项目进行财务和国民经济技术评价，以根据成本效益判定投资可行性，这一阶段定义为项目机会决策流程。本文识别了两个阶段的一二级流程步骤，见图1。

图1 PPP项目投资决策流程

2.1 战略规划决策流程

战略规划决策主要解决三个问题，即企业自身能力评估、投资原则分析、投资方向及规模控制。其二级流程具体步骤如下：

1）首先由企业战略规划部门召开专题会议部署编制年度投资计划工作。战略规划部门需组织学习发展战略规划、资金使用规划、董事会年度工作规划等参考性纲要资料。

2）投资管理业务部门搜集整理与各省、市、区政府签署的战略合作协议，寻求市场项目备忘信息，研究过往业务表格以及自身编制的经济指标参数，编制年度PPP项目投资战略规划。规划内容除包含年度投资总额、潜在投资项目、潜在投资风险分析等内容外，还应包含企业参与PPP项目的能力条件分析、PPP项目发展趋势及应用条件分析、公司优先发展何种工程领域PPP项目三个核心问题。在此基础上，制定国内项目投资规划时一定要充分考虑区域投资的平衡性。

3）投资战略规划报送公司领导班子初审。该阶段必须召开专门评审会，听取分管高层和与投资业务其他阶段密切相关的高层领导意见（如与建造相关的工程副总、与可研技术相关的总工程师、与运营相关的运营总监等），若产生否定意见，需返回第二步，重新修订整理规划。

4）领导班子呈送董事会审议、讨论。该步骤通过战略规划委员会和审计委员会的审核至关重要，独立董事的意见也举足轻重。

5）修订，形成正式战略规划。

2.2 项目机会决策流程

项目机会决策多以企业多元化经营理论、公共物品理论和资源依赖理论、资金时间价值理论为基础，始于项目信息获取，进而制定并审核投资方案，并对分析报告进行分析与评价[5]。其二级流程具体步骤如下：

1）根据PPP投资战略规划，投资业务管理部门进一步研究、细分目标市场，寻找潜在的PPP合作伙伴。信誉评价高、资金来源可靠、影响力大的合作伙伴，如经济发达地区政府、国家政策重点扶持地区政府、地方财政有保障的政府等，都是潜在优质伙伴群。企业应主动与政府部门进行前期洽商，从项目最前端入手，签订在某地区、某领域、某阶段和某种方式的PPP投融资战略合作备忘录，主动掌握商业先机，为后阶段选择灵活多样的合作方式铺垫基础。同时，与企业处于同一层级平台的合作伙伴，如联合体潜在伙伴、设备供应商、基础设施运营商、金融机构等，也是该步骤必须建立合作协商的重点群体。以上两个方面的伙伴关系的建立，必将推动PPP项目的运作效率和成功率、收益率。

2）企业PPP项目一般项目机会研究。该步骤是指企业在硕大的市场之中，通过自身信息资源和市场灵敏度，运用行业专业触感，筛选和鉴别工程项目投资与发展机会，形成拟投资项目的过程。获取信息的渠道以国家及地方政府各行业主管部门发布信息为主，形式包括招标公告、门户网站建设项目信息、招商计划、各种融资洽商会等。

3）特定PPP项目机会研究。特定项目机会研究比一般项目机会研究要更加深入和严格，在一般投资机会研究的基础上，运用技术经济学、土木工程学、劳动经济学等多重学科知识，对方案的技术可行性、经济可行性、劳务情况等进行分析，通常形成项目建议书，从拟投资项目当中筛选确定最终投资项目。

4）特定PPP项目初步可行性研究。初步可行性研究的核心内容是伙伴关系合作方式、投资估算与融资方案，投资效益分析，风险识别与分担等。在技术经济论证之前，初步可行性研究报告着重研究项目有关政治、经济、环保、社会等各方面的关键因素。此外，该过程要特别关注特定PPP项目的合法合规性、地方经济环境、项目发起人情况、规模和投融资模式、工程基本内容、经济效益和可能出现的风险等。

5）特定PPP项目专业评估。这是一个企业专家评审的过程，是其项目投资决策的重要参考条件。投资业务主管部门选择企业内部经验丰富者和外部咨询专家组成专家组，对特定投资项目初步可行性研究报告进行评议，并给出评审结论或咨询建议。它强调理论与实际结合，既可发挥“智囊”的科学评判作用，也可利用专家的脑力震荡法对方案进行优化。

6）确定合作或独立参加特定PPP项目的建议方案。企业投资业务管理部门根据专家组专业评估的评估结果，撰写特定PPP项目的建议方案，呈送公司经营层和决策层审议。

7）做出合作或独立参加PPP项目投标的决策。一是对投资的必要性和可行性做出判定，根据项目的投资规模、投资方向、投资结构、投资收益等重要问题决定是否竞标，二是研究决定是否与其他投资伙伴以联合体名义参加，还是独立参加。

8）确定竞标后，及时向公营部门（政府或其代表方）进行意向登记或报名申请投标资格。

3 关键因素识别

本文查阅了PPP项目投资决策理论研究比较有代表性的8篇文献，统计出30个提及频次最高的因素，按照企业参与的角度，将其归类为外部环境、公营部门、项目属性和企业能力四大类，并分别按照战略规划阶段和项目机会决策阶段摘录，代表该文献认为的关键因素，比较密集的区域，说明该类因素对某个阶段产生影响的观点比较统一，分析结果见表1。

表1 决策阶段关键因素

从结果看，战略决策阶段主要考虑外部环境和企业能力两大方面的因素。外部环境包括政治环境、经济环境、法律环境和建筑市场环境：政治环境主要指参与国外PPP项目时，重点考虑其政局的稳定性以及与我国的外交关系程度[6]；经济环境宏观方面考虑公营体所在地经济发展水平以及经济发展趋势，微观方面利率和汇率不可忽视，当然诸如投资优惠政策、税率等其他因素也必须权衡[7]；法律环境主要指属地法律赋予的PPP项目融资权限，例如近期中国财政部、发改委、人民银行、银监会四部委联合下发的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，就明确规定地方政府除部分公租和公路项目外，禁止其他项目以BT等方式举借政府性债务；建筑市场环境需要考察建筑业、金融服务业、交通运输/通讯、劳务市场、相关政策制度等。企业能力主要指企业参与PPP项目的能力和条件、企业发展战略等，这些因素主要从企业自身出发，既包括对PPP专业人才、技术科技实力、资金及融资能力、设备配置等要素资源，也包括自身竞争模式、盈利模式、过往经验等核心竞争资源。

项目机会阶段主要考虑项目属性。这包含：项目的层级或者受关注度、项目资产的产权和处置权、特许协议合同的权责和结构、股东结构等因素[2，8]。显而易见的是，财务指标是所有文献一致认为项目机会决策需要考虑的关键因素，这确定了项目可研中财务评估的重要地位。另外，PPP退出机制也成为该阶段的关键因素，说明越来越多的企业对PPP项目的风险意识逐步趋于谨慎保守。再次，外部环境类中“竞争对手”项和企业能力类中“咨询伙伴实力”、“联合体伙伴实力”也显示为该阶段评估项目机会的重要因素。前者是因为项目机会决策过程中招投标环节的最关键因素就是竞标对手，后者是因为在进行项目机会评估时，需要借助外脑咨询部门的专业建议，而投标一旦确认需要组成联合体（JV），则需要一个优势互补、权责明确、动态公平的联合体伙伴[9]。

公营部门因素比较复杂，它影响着两个阶段。这充分说明伙伴关系在PPP项目投资决策过程中的影响。战略规划决策阶段制定战略伙伴备忘录，需要充分考虑政府的层级、契约精神和对PPP的理解成熟度以及PPP政策制度的完备（主要考虑当地政府基建方针、换届情况以及过往同类项目的信誉记录等）。在项目机会决策阶段，除去与PPP认知理念不相干的普遍意见外，对某个确定项目而言，该项目的公营部门的层级高低（如省政府和市政府就不一样）、契约精神（履约能力指标）、PPP政策制度保障等都将直觉决定项目的成败；而项目期望收益来源（特许期内是否可持续）、该项目是否入了政府预算两个关键因素则被一致认为是项目未来收益的保障因素。

4 结语

1）在编制投资战略规划时，企业需要充分评估自身能力对投资决策的影响，同时进行投资原则分析和投资方向及规模控制分析，这样才能弥补传统投资决策重项目财务评估，轻企业战略附加值的不足。

2）项目机会决策涉及的核心工作内容，如编制项目建议书、投融资可行性研究、是否成立JV等，有着严格的过程和步骤，其指令的准确性决定了投资决策流程的效率。

[1]ADEL AZAR，ABOUZAR ZANGOUEINEZHAD，SHABAN ELAHi.Assessing and Understanding the Key Risks in a PPP Power Station Projects[J].Advances in Management&Applied Econommics，2013，3（1）：11-33.

[2]王守清，柯永建.特许经营项目融资（BOT、PFI、PPP）[M].北京：清华大学出版社，2011：30-36，156-166.

[3]哈默，赫什曼.再造流程[M].陈汝曦，译.北京：科学出版社，2012：90-95.

[4]王玉荣，葛新红.流程革命2.0[M].北京：北京大学出版社，2011：18-19.

[5]容规敏.BOT项目投融资决策流程研究[D].北京：清华大学，2007：31-34.

[6]AKINTOYE A，BECK M，HARDCASTLE C.Public-Private Partnerships：Managing Risks and Opportunities[M].UK：Blackwell Science，2003.

[7]格里姆赛，刘易斯.PPP——基础设施供给和项目融资的全球革命[M].济邦咨询公司，译.北京：中国人民大学出版社，2001.

[8]翟磊.戚安邦.基于战略的企业项目组合设计与管理[J].项目管理技术，2008（2）：18-21.

[9]李佳嵘，王守清.我国PPP项目前期决策体系的改进和完善[J].项目管理技术，2011（5）：17-22.