英美大部制改革的基本经验及其借鉴

文/唐亚林 鲁迎春

英美大部制改革的基本经验及其借鉴

文/唐亚林 鲁迎春

2007年，中共十七大报告提出了“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部制”的目标，而后，大部制改革作为推进政府职能转变的有效举措，正式被提上了当代中国行政体制改革的议事日程。2012年，中共十八大报告在以往实施大部制改革的经验和教训的基础上，再次提出了“稳步推进大部制改革，健全部门职责体系”的目标，为此，十二届全国人大一次会议专门审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，以期将大部制改革进一步推向深入。大部制改革在以英美为主的西方发达国家相继推行过，并形成了今天比较固定化的政府职能部门框架，学习其合理经验，为正在推进中的当代中国大部制改革提供有益借鉴，十分必要。

一、大部制的基本内涵

所谓大部制，是指把政府相同及相近的职能进行整合，归入一个部门管理，其他相关部门协调配合，或者把职能相同及相近的机构归并成一个较大的部门，由其统一行使职权，以实现职能的有机统一、权责的有机一致、分工与协调的有机配合之目标，从而为构建有限政府、服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府和廉价政府奠定基础。

大部制既可以认为是政府部门设置的一种客观状态，其特点是政府部门数量少，各部门的职责范围比较大；也可以认为是一个机构重组和整合的过程，其标志是相关部门的合并。这种合并有时是基于相近的职能或相似的业务范围，有时是针对共同的问题，通过合并把原来是部门和部门之间的关系变为部门内部的关系。

作为一种普遍的行政实践，支撑大部制的最为核心的理论是服务型政府理论和有限政府理论。服务型政府理论和有限政府理论相辅相成，共同指向一种由政府承担有限的公共服务职能的治理模式，这既是大部制改革的目标，又是大部制得以运行的基础。与此同时，大部制承载着普遍的社会心理期望，即在有限与服务型政府框架内，通过合理的部门设置，打破部门封锁和壁垒，实现各部门“职、权、责”的协调与平衡，防止出现公共职能的虚化、公共权力的异化与公共责任的泛化等现象，以最大限度地提升政府行政绩效。

二、英美大部制改革的基本举措

一般认为，大部制起源于英国，而后被美国、德国、法国、日本、新西兰、澳大利亚、韩国等国家普遍采用。英国和美国的大部制改革以其先行优势和系统影响而广受关注。

1、英国希思政府时期的大部制改革举措。英国被普遍认为是最早实行大部制改革的国家，它在19世纪50年代就开始把一些职能有联系的部门合并成大部，而大规模、系统化的机构重组发生在1970年至1974年希思政府时期所推行的改革中。希思政府强调政府要“卸载”，即政府退却，把相关职责还给市场和社会，其改革的核心内容包括：（1）系统地审视各部现有的职能，考察其是否属于中央政府的职能范围，并审视其是否合理地体现在部门组织框架中。（2）将住房和地方政府部、公共建筑和工程部、运输部合并成环境事务部；（3）将技术部、贸易部合并成贸易和工业部；（4）将海外开发署并入到外交和联邦事务部；（5）在内阁办公厅设立“核心能力部门”，其任务包括协助部长厘清国家基本战略对其所辖领域的政策意旨；协助部长确定政策和管理的优先次序和工作重点；建立对公共政策实施以政策和项目目标明晰化为重点的评估审查长效机制。

2、美国尼克松政府时期的大部制改革举措。美国的大部制改革最早可以追溯到胡佛政府时期的一些改革做法，但在尼克松政府时期所实施的机构重组，被认为是最为系统且影响深远的一次大部制改革。此次改革始于1969年，强调政府要对其职能进行优化与重组，赋予社会组织以适当的权力，让社会组织承担起合适的社会责任。改革的核心内容为：（1）建立跨部门合作机制，强化跨部门合作，消除部门壁垒。（2）将农业部、内务部、商务部、劳工部、健康-教育-福利部、住房与城市发展部、交通部和数个独立局整合成四个新的部门：自然资源部、社区发展部、人力资源部和经济事务部。（3）重组政府采购委员会，简化政府采购程序，尊重市场规律。（4）推行项目制管理，强调政府运行的要点不仅仅是控制好财政支出，同时还要达成理想的目标。

三、英美大部制改革的成效

1、英国希思政府时期大部制改革的成效。希思政府改革方案发布后，新的环境部门和新的贸工部按照重组的方案很快成立并投入运转。作为“核心能力部门”的具体落实措施，中心政策评审小组于 1971年 2月正式成立并承担起其核心使命：每年组织两次大臣或次级部长参与的部长会议，该会议不涉及具体领域政策的制定，而是集中于总体战略的规划与发展，并消除特定政策与总体战略之间的矛盾和冲突。而制度化的政策和项目分析也取得了较好的绩效：一是培养具有制定跨部门战略性政策所需的知识渊博人才；二是构建政策和项目分析的制度规范和运行机制。此外，希思政府改革还取得了另一项重要成果，即执行机构的长足发展，标志着决策和执行的相对分离，执行机构仅执行既定的政策并对管理结果负责。

2、美国尼克松政府时期大部制改革的成效。首先，使美国行政部门设置的根基由“顾客导向”转向了“目标聚焦”。原来的农业部聚焦于农民和农村社区，劳工部聚焦于城市工人，商务部聚焦于城市商务和商业人士，各个部门都有非常明确的客户关系链。而新部门的构建则是基于全民共有的目标，无论是自然资源、社区、人力资源，还是经济事务都与每一个人密切关联。相比而言，重组后的部门因立足于全民共同目标，而更能打破行业隔阂，获得更为广泛的支持。其次，促进了行政权力的集中与强化。机构重组后的部长都被赋予了极大的权力，部长可以对分支机构进行重组、废止和新设，并可以调整机构间的职能分工，这促进了行政效率的提高。最后，重构了行政关系网络。在原有的部门设置下，行政关系网络呈现明显的职业分割特征，部门重组后的行政关系网络则是基于全民共同目标，因而更具包容性。

四、英美大部制改革对当代中国的借鉴之处

英国希思政府时期和美国尼克松政府时期推行的改革举措都是大部制改革的早期实践，对于正在推行中的当代中国大部制改革不无可资借鉴之处：

1、切实转变政府职能、构建有限政府是大部制建立和运行的基础。无论是希思政府改革强调的政府“卸载”与“分群”，还是尼克松政府改革所强调的政府职能“优化”与“重组”，都是对政府职能的系统反思和有限政府精神的体现。政府的能力和资源有限是客观的事实，这就决定了政府不可能也不应该包揽社会的一切事务。推行大部制改革的前提是合理划分政府与市场、政府与社会的边界，在有限政府的框架内，理清政府的职能，并以此来指导部门设置和各部门的职能分配。

2、构建有效的部门内外协调机制是大部制改革的核心任务。大部制改革通过将具有相同或相似功能部门加以整合，使得原来属于部门和部门间的关系转变为部门内部的关系，从直观上似乎能减轻部门间协调的负担，但实际操作中，大部门不可能是没有边界的，因而并不能做到将所有的部门间协调都内化为部门内部协调，因此大部门间的协调依然存在。同时，大部门所整合的部门在以往的实践中通常都业已形成自己的一些特色文化，这些部门文化如何在被整合后相互融合，进而产生高效的组织凝聚力，是大部制改革面临的一大挑战，这实际上又从一个角度增加了大部门内部的协调难度。构建有效的部门内外协调机制，是保障大部制有效运行的一大核心任务。

3、强化部门首长的协调与控制能力是大部制改革的关键。英国希思政府改革特设“核心能力部门”，以协助部长厘清国家基本战略的政策意旨，并协助部长确定政策和管理的优先次序和工作重点；美国尼克松政府在实施机构重组后，各部部长都被赋予了极大的权力，部长可以对分支机构进行重组、废止和新设。英美在实施大部制改革时，从不同角度强化部门首长的权力，着力提升部门首长的协调和控制能力，非常值得我国在推进大部制改革时加以借鉴。这是因为经过整合后的大部门，面临更为复杂的内外协调关系以及更加繁重的工作任务，这就必然对首长负责制下的部长提出极大的挑战，此时惟有强化其协调与控制能力，才能更好地促成部门的整体融合和部门内外的有机协调。

（唐亚林，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师；鲁迎春，复旦大学国际关系与公共事务学院行政管理专业博士研究生）