十二届全国人大一次会议审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》新一轮行政体制改革大幕开启

文/闫鹏涛

十二届全国人大一次会议审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》新一轮行政体制改革大幕开启

文/闫鹏涛

3 月14日，十二届全国人大一次会议第四次全体会议以2875票赞成高票通过《国务院机构改革和职能转变方案》，开启了我国新一轮行政体制改革乃至政治体制改革的序幕，可谓万众瞩目、意义深远。

这次改革是改革开放以来国务院机构的第七次改革。从历史来看，每次改革都是裁减和调整政府机构、使其适应特定阶段经济体制改革需要的过程，这次改革也不例外。从服务社会主义市场经济、构建和谐社会的需要出发，方案紧紧围绕党的十八大关于建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳步推进大部门制改革，并对“五个减少”、改革工商登记制度、改革社会组织管理制度、改善和加强宏观管理、加强基础性制度建设、加强依法行政等作出重大部署。方案的高票通过,标志着机构改革和职能转变的若干举措已经从执政党的政策主张转变为国家意志，进入到具体的实施阶段。

机构改革：整合机构理顺权责

这次国务院机构改革的重点是紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。此次改革后，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个。

关注民生、顺应民意。购票难、出行难、食品安全等问题长期以来困扰着群众的日常生活。方案以改善民生为出发点，以有关行政管理体制机制改革为切入点，力求解决这些群众生活中的老大难问题。方案提出，为提高铁路部门运作效率，推进铁路政企分开，新组建铁路总公司，不再保留铁道部，同时将拟定铁路发展规划和政策的职责划归交通运输部，为加快推进综合交通运输体系建设、充分发挥各种交通运输方式的整体优势和组合效率提供了条件。为解决食品安全监管体系中存在的重复监管和监管盲点问题，将食安办、食品药品监管局、质检总局、工商总局相关职责进行整合，对生产、流通、消费环节的食品安全进行统一监督管理，有效提高食品药品监督管理水平。

正面回应有关国家未来发展的重大问题。改革开放以来，计划生育事业在缓解人口压力方面功不可没。但如何在新形势下更好地坚持计划生育政策，方案提出，将卫生部和人口计生委的计划生育管理与服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会，统筹规划医疗卫生和计划生育服务资源配置。同时将人口计生委的研究拟定人口发展战略、规划及人口政策职责划入发展改革委。21世纪是海洋的世纪，为加强海洋资源保护和合理利用，切实维护我国海洋权益，方案提出，将现有国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责进行整合，组建新的国家海洋局，切实加强海上执法力量。为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，还建立了高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。

体现决策、执行、监督分权制衡的原则。2008年大部制改革至今，由于缺乏整体布局、政策支撑、法制保障，再加上一些部门利益的阻挠，只是实现了部门的集中，而没有建立起权力相互制衡的机制。因此，在推进铁路政企分开时，方案提出，将铁路规划和政策制定划归交通部，制定技术标准和监管职责划给新成立的国家铁路局，而由中国铁路总公司承担铁道部的企业职责，初步建立起铁路行业决策、执行、监督相互分权制衡的管理体系，以保证改革落到实处。

注重稳中求进、循序渐进。政府机构改革是一个利益重新分配、调整的过程，涉及到许多复杂的问题。这次机构改革方案，对明显不适应经济社会发展、解决条件已基本成熟的，提出了具体方案。但对于某些条件尚不成熟、需要在实践中进一步观察研究的，坚持以渐进的方式逐步变革，成熟一项推进一项，以最终实现在2020年建立较完善的中国特色社会主义行政管理体制的目标。如方案提出，国家要继续支持铁路建设发展，建立健全规范的公益性线路和运输补贴机制，就是综合考虑到铁路仍处于建设重要发展时期，同时承担很多公益性任务，在实行政企分开后仍有必要扶上马、送一程。关于建立体制改革综合协调机构的问题，因涉及面过宽，还需要进一步听取各方面意见后再作考虑。

职能转变：深化行政体制改革的核心

相比以往的国务院机构改革方案，此次方案将“职能转变”提升到与“机构改革”同等地位，就是要使政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，真正做到该管的管住管好，不该管的坚决不管，切实提高政府管理科学化水平。

充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。着力解决政府与市场的关系问题，稳步推进政企分开，减少对微观领域的干涉。为此，方案提出要从体制机制上最大限度地给各类市场主体松绑，激发企业和个人创业的积极性。一是减少投资项目审批，切实落实企业和个人投资自主权；二是减少生产经营活动审批事项，最大限度地落实行政审批制度改革的原则；三是减少资质资格认可，实在需要的，改由有关行业协会、学会具体认定；四是减少行政事业性收费，降低收费标准，建立健全政府非税收入管理制度；五是逐步改革工商登记制度，放宽工商登记的其他条件。同时，今后要严格控制新设行政审批项目，加强合法性、必要性、合理性审查论证，切实做到该由市场发挥作用的坚决交给市场，充分调动市场主体的活力。

更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。加强社会建设是“五位一体”建设中的重要组成部分。建设和谐社会，不仅要改进政府管理方式、推进政社分开，更要大力发展社会组织，使人民群众能够依法通过社会组织实行自我管理、自我服务和参与社会管理。方案提出，要进一步改进社会组织管理制度，一是逐步推进行业组织与行政机关脱钩，同时引入竞争机制，探索一业多会；二是重点培育行业协会商会等服务类社会组织，其可以直接在民政部门申请登记，不再需要业务主管单位审批；三是一手抓积极引导发展、一手抓严格依法管理，建立健全社会组织管理体制，促进社会组织健康有序发展，形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。

充分发挥中央和地方两个积极性。简政放权，不光要向市场、社会放权，在纵向上，中央也要向地方放权。这样有利于地方发挥贴近基层、就近管理的优势。方案提出，一是下放投资审批事项；二是下放生产经营活动审批事项；三是减少专项转移支付，增加一般性转移支付规模和比例。同时地方也要积极推进职能转变，向地方一级的市场和社会放权，同时增强大局意识，服从国家整体布局，避免一放就乱、一乱就收。

加强国务院机构自身建设。简政放权，并非一放了之，而是要在赋予市场、社会更多权利的同时，改善和加强自身建设，提高监管和服务的能力水平。方案提出，一是优化职能配置，同一件事由一个部门负责，对业务相同或相近的检验、检测、认证机构进行合并，建立统一规范的公共资源交易平台、信用信息平台。二是改善和加强宏观管理，强化发展规划制订、经济发展趋势研判、制度机制设计、全局性事项统筹管理、体制改革统筹协调等职能，同时创新社会管理方式，实现公共服务均等化，加大政府购买服务力度。三是将依法治国的理念转化为制度体制机制，加强基础性制度和依法行政制度建设。

贯彻实施：百尺竿头尚需更进一步

为确保改革方案落实到位，代表们在审议中提出，要建立具体完善的工作机制，制定相应的配套措施和规范流程，确保各级政府严格按照方案实施改革，保证内容不走样；要强化改革的制度保障，从立法层面通过修订有关法律法规来保障机构改革的顺利进行，如同步修订食品安全法中有关食品监管体制机制的条款，确保调整后的食品监管部门能够依法行政；要加强对改革落实工作的管理和评估力度，对方案实施的进程、效果要有科学的、尽可能量化的评价标准和体系。同时，完善改革的外部监督机制，发挥好人大监督和社会监督的作用，切实督促改革措施的落实。中央也可以设立专门领导小组推进改革深入开展，同时防止出现因改革引发不稳定进而影响改革的事情。

可以说，方案实施的效果在一定程度上决定着方案本身的成败。正如一位代表所言，要等五年后再来看这份方案，才知道其意义和价值所在。