聚焦城镇化建设

文本刊编辑部

中共中央政治局常委、国务院副总理李克强指出，中国已进入中等收入国家行列，但发展还很不平衡，尤其是城乡差距量大面广，差距就是潜力，未来几十年最大的发展潜力在城镇化。

新型城镇化——中国未来发展的战略支点

岁末年初，以新型城镇化为主题的改革之音逐渐高亢。“城镇化是扩大内需的最大潜力所在”、“走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”……从十八大到中央经济工作会议，再到中央农村工作会议，新一届中央领导多次强调新型城镇化，并进行了重点部署。这向国内外发出一个强烈的信号：新型城镇化，将成为撬动中国未来发展的一个战略支点。

近年来，我国城镇化进程进入快速推进阶段。2011年，我国城镇人口达6.9亿，比10年前增加了约1.9亿。农村人口向城镇大量聚集，带来了消费需求的大幅增加。据测算，城市化水平提高1个百分点，将拉动最终消费增长约1.6个百分点。2002～2011年，我国城镇社会消费品零售总额由4万多亿元上升到15.9万亿元，增长了近3倍，这与城镇人口的快速增加不无关系。城镇人口的持续增加，不仅释放了巨大的消费需求，也拉动了投资。城镇规模的扩大，将直接拉动固定资本投资。有数据显示，每增加1个城镇人口可带动固定资产投资50万元。自2002年以来，我国每年新增城镇人口约2000万，这将带动新增投资超过10万亿元。由此引发的投资增长不仅可以缓解钢铁、水泥等行业产能过剩的压力，也为新进入的城镇人口创造了大量的就业机会。根据国际经验，城镇化率达到70%才会稳定下来。中国国际经济交流中心信息部副部长徐洪才表示，在未来10年至20年的时间内，我国城镇化进程依然将保持快速发展，城镇化率将达到70%以上。这个过程将释放出大量的消费需求，它与投资需求结构升级相结合，将实现我国经济有质量、可持续的发展，同时也给世界经济注入了新的动力和活力。

诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾把“中国的城镇化”与“美国的高科技”并列为影响21世纪人类发展进程的两件最深刻的事情。中国是世界上人口最多的发展中国家，解决好农业农村农民问题事关全球1/5人口的生活品质，是中国执政党工作的重中之重。城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径，必须用改革创新的思路，探索出一条具有中国特色的新型城镇化发展道路。然而，新型城镇化并非是在一张白纸上绘就蓝图，我们无法回避的是，过去数十年间中国在推进城镇化进程中所付出的沉重代价、出现的诸多问题：城市急速扩张、农民被迫上楼、城乡差距拉大、社会矛盾加剧、生态环境破坏……如果不能妥善解决这些问题，将会严重影响中国未来的健康发展，也会影响小康社会的顺利建成。

新型城镇化，新在何处？如何积极稳妥地推进新型城镇化？中国的新型城镇化，应该对忽视进城农民权益、制造“城市边缘人”的做法说不，让农业转移人口顺利转化为市民；应该维护失地农民的土地权益，让土地在城镇化过程中产生的财富成为进城农民生存发展的长久支撑；应该大力拓展集约、智能、绿色、低碳的城镇化发展之路，让新老城镇居民生活得更加美好。

农民市民化：变“边缘人”为“主体人”

不少人认为城镇化对农民来说就是一种身份的转化，事实上在新型城镇化过程中，农民面对的不仅仅是身份的转变，更重要的是如何拆除各类政策“屏障”，使其享受到住房、医疗、社保、教育等方面的市民化待遇。

尊重和保护农民的自主选择权

未来城镇化道路怎么走？国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令的回答开宗明义：“中国下一步的城镇化绝对不能走以前城镇化的老路，要解决农民进城问题，就要从‘物的城镇化’转移到‘人的城镇化’，而‘物的城镇化’一定要服务于‘人的城镇化’。”

山西省社科院人口研究中心主任谭克俭认为，随着城乡发展一体化的推进，城镇化的主体——农民，应该成为国家关注的焦点。谭克俭说：“由于我国人口多，人口层次跨度较大，大城市、特大城市的发展道路并不适合中国，尤其在中西部地区，要鼓励多样性的城镇化形态成为发展的主流。”

“实现城镇化的核心因素是人，这要求尽快有序推动农业转移人口的市民化，补齐‘人的城镇化’水平低、质量差的短板。”浙江省人民政府咨询委员会委员顾益康说。

在以城镇为核心的城乡一体化过程中，农民该移居城镇还是守望田园？一位长期关注“三农”问题的专家表示：“地方政府应当尊重、保护农民的自主选择，既不能限制，也不能强迫。”近年来，我国在城镇化进程中，一些地方出现农民“被上楼”现象：人上楼了，但鸡鸭羊却不能上楼，农民没钱交卫生费、物业费，有的宁愿睡在羊厩里也不愿住在楼房里。

“要防止城镇化快而不优，避免有速度无质量的城镇化。”中国社科院金融研究所研究员易宪容提醒，近年来有些地方片面理解城镇化，采取行政手段迫使农民“上楼”，征用农地。这种大干快上的做法，缺乏冷静思考、科学抉择和合理规划，违背了经济发展规律，很可能欲速则不达。

“新型城镇化应该以人为本。修鞋的、卖菜的和房地产老板都应该在城市里得到自己的发展空间。”河南省社科院副院长、研究员刘道兴说。

拆除农民市民化的政策屏障

“城乡二元的户籍制度是阻碍我国城镇化进程的主要障碍，然而，仅仅进行户籍制度改革并不能有效解决农民市民化的问题。”谭克俭认为，目前亟须进行的是全方位的政策调整，包括城市公共管理政策、劳动与社会保障政策等。

河南省政府发展研究中心主任王永苏表示：“让农民变市民，就要让进城务工的农民享受到同市民一样的待遇，让他们在城市里有房住、有活干、有学上，生病了有医保、失业了有社保，这样才会安居乐业。”

据了解，当前我国有不少地方的农民工及其家属，无论是在公共服务、社会保障还是在公民权利方面都存在严重缺失。中央财经领导小组办公室相关人士曾多次表示，如果以农民工实际享受的待遇衡量，目前纳入统计的城镇居民中，至少有1/4的人口没能充分享受市民待遇。除了农民工子女教育问题以外，还有住房、医疗、社保等问题让农民工无法在城市扎根。如何能真正实现“人的城镇化”？有专家建议，破除政策障碍，首先要建立以居住地为基本单元的人口管理和服务体制，将流动人口的服务管理纳入当地社会经济发展规划；其次，推进免费居住证制度，办理居住证的流动人口在子女就学、各种公共服务上与当地人口享受同等待遇；第三，要分类调整户口迁移政策，逐步让符合条件的农民工在就业居住地有序落户。

推进新型城镇化应防止“拔苗助长”

“当前，城市规模快速扩张，土地的城镇化已明显快于人口的城镇化。”中国人民大学公共管理学院叶剑平教授说，现阶段的城市发展多采用低密度、分散化方式，城市规模和占用土地面积迅速扩大。据统计，2000年至2010年全国城镇建成区面积扩张了60%多，远高于城镇人口的增长速度，而同期人均建设用地133平方米，超过国家规定限额30%。

国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英表示，一些地方以加速城镇化进程为幌子、以建设工业园区为名目、以获取土地出让收入及相关税费为目的，从而大搞扩城、造城运动。

中国人民大学教授叶裕民说，如果说多造点房子、多修点路、多建几座摩天大楼就算城镇化，这样的理解太肤浅了。新型城镇化必须以民生改善为根本目的，不单纯追求城镇化的速度，更关注人们的生活品质。

“要积极稳妥地推进城镇化，增强城镇综合承载能力，提高土地节约集约利用水平，有序推进农业转移人口市民化。”专家们表示，一定要用科学发展观统领城镇化建设，走一条新型城镇化道路，全面提升城镇化的质量和水平。

云南力争2015年城镇化水平达到45%

2011年2月9日，国务院批准并出台了《国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》，提出了云南五个方面的发展战略定位，明确了七个方面的主要任务和工作重点。《意见》是今后一个时期指导云南省经济社会发展和扩大对外开放的纲领性文件，对于促进云南经济社会又好又快发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。对此，云南省委、省政府于2011年5月30日在瑞丽召开了加快建设面向西南开放重要桥头堡的动员大会，提出了明确的要求：必须深入贯彻落实科学发展观，紧紧抓住云南桥头堡建设的重大历史机遇，加快推进云南城镇化进程，努力开创“十二五”时期云南省城镇化建设的新局面。

云南城镇化建设成绩显著

云南省委、省政府历来高度重视城镇化建设，围绕“两强一堡”的战略目标，按照“做强大城市、做优中小城市、做特乡镇、做美农村”和“坚持规划、突出特色、保证质量、注重节约”的要求，大力实施城镇化战略，坚持在构建区域发展新格局中加快推进城镇化，在完善产业支撑中加快推进城镇化，在不断增强城镇综合承载能力中加快推进城镇化，在统筹城乡发展中加快推进城镇化，以城市群和特色小镇建设为重点，大力推进现代新昆明、区域中心城市建设，加快推进县城和特色小镇建设。据第六次全国人口普查统计，到2010年底，全省城镇化率达到35.2%，比2000年的23.36%上升了11.84个百分点。城镇建成区面积2045平方公里，城镇人口达到1554万人，形成了1个特大城市、1个大城市、3个中等城市、14个小城市、106个县城、1175个小城镇组成的城镇体系，初步形成了城镇布局更趋合理、区域更加协调、体系进一步完善、功能相互衔接的城镇化发展格局。城市基础设施配套水平大为提高，全省城镇污水处理率和生活垃圾无害化处理率均达到70%以上，县以上城市供水能力达到434.87万吨/日，城市燃气普及率达到61.65%。绿化覆盖率和城市绿地率分别达到29.14%和24.68%。小城镇规模不断扩大，已从简单的农副产品集散地逐步发展成为非农产业的重要载体，经济职能日益突出，在县域经济发展中的地位明显提高。

但是，云南的城镇化进程是在人口众多、环境敏感、耕地资源有限，城乡二元结构突出、区域发展不平衡的特殊省情下推进的。由于历史和社会、自然等诸多方面的原因，与构建大中小并举、分布合理、优势互补、特色鲜明、协调发展的城镇化体系这一目标相比，云南省城镇化建设还存在一些差距和不足，主要是：城镇化水平偏低，相当于全国10年前的平均水平；城市数量少，只有19个，而且结构不合理，昆明城镇化率在全省各州市中所占比例太高；城镇发展布局不平衡，东部多西部少；城镇特色不够突出，功能不够合理，千城一面、重复建设问题依然存在；基础设施比较薄弱，县市级投入不足；工业化落后于城镇化要求，产业支撑乏力；城市的人口集聚效应不够强，农民工流动就业占比大等。

保护坝区农田建设山地城镇

保护坝区农田、建设山地城镇是贯彻落实科学发展观的具体行动。科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。对于云南来说，坚持以科学发展观为指导，努力破解云南经济社会发展中的突出矛盾和问题，具有特别重要的意义。

2011年9月5日，云南省保护坝区农田建设山地城镇工作会议在大理市召开。时任云南省省长的秦光荣在会上强调，立足云南省情，按照“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的总体要求，努力实现土地高效利用和城镇化科学发展，探索具有云南特色的城镇化道路。

守住红线，就是要坚守基本农田保护这根红线。中央下达云南省的目标任务是：到2015年，全省耕地保有量保持在9015万亩以上，基本农田面积保持在7431万亩以上；到2020年，全省耕地保有量保持在8970万亩以上，基本农田面积始终保持在7431万亩以上。也就是说，全省耕地保有量和基本农田面积是中央给云南省划定的两根红线，是确保全省经济发展、社会稳定的根本保证，要坚决守住这两根红线，不可触碰，更不可跨越。

统筹城乡，就是要消除城乡二元结构。城乡一体化不是“城乡一样化”，城镇化不是简单地“化掉农村”，而是要逐步改变城乡二元结构，使城乡居民共享现代文明成果。统筹城乡发展要把城市与农村、城镇居民与农村居民作为一个整体，在工业化和城镇化进程中统筹谋划，实现城乡经济社会的共同发展、共同繁荣。

城镇上山，就是要建设山地城镇。从世界城市发展的情况来看，山地城镇以立体化的生态美景、对耕地的有效保护、与自然的有机和谐等优势，较好地实现了城镇与自然的融合，逐渐发展成为当代城镇发展的潮流。云南的坝子周边荒山荒坡很多，潜力很大，且多为丘陵，地质条件、生态环境、景观效果都比较优越。城镇上山是符合云南实际的城镇发展方式。要推动工业项目、城镇建设尽量向山坡、丘陵发展，多利用荒山荒坡搞建设，少占或不占优质农田，努力实现城镇朝着山坡建、良田留给子孙耕的目标。

农民进城，就是要逐步把农村人口转变为城镇居民。由于相关配套政策措施不到位，目前农民进城落户的积极性不高。比如，农民工中普遍存在“前瞻有愁”、“后顾有忧”的情况：“前瞻有愁”主要是担心进城租房购房等居住成本高，不能享受与城里人同等的就业、教育、社会保障等福利；“后顾有忧”主要是担心进城后，失去原有在农村的耕地、宅基地、林地、计划生育等权益，进城落户有风险。因此，解决进城农民工的“忧”与“愁”，已经成为推动农民向市民转化的关键所在。这就需要我们采取有效措施，积极稳妥地引导、帮助农民进城发展。

保护坝区农田、建设山地城镇，是省委、省政府加强耕地保护、转变城乡建设用地方式的一项战略决策。这也给快速发展中的新昆明带来了新的机遇。昆明市按照省委、省政府的总体要求，明确目标、细化措施、狠抓落实。2012年11月1日，全市召开保护坝区农田建设山地城镇工作会议，明确提出，全面提升山地城镇、山地园区规划建设开发水平，努力走出一条具有云南特色、昆明特征的新型城镇化道路；严格落实基本农田保护责任制，强化坝区耕地保护，原则上将坝区80%以上的现有优质耕地和山区连片面积较大的优质耕地划为永久基本农田，实行特殊保护。昆明“城镇上山”序幕正式拉开。

云南力争2015年城镇化水平达到45%

2012年7月26日，云南省十一届人大常委会第三十二次会议审议了《云南省城镇体系规划（2011～2030年）》（草案）。该《规划（草案）》指出，云南将构建“大”字形省域空间5条发展主轴，远期形成以“一区、一带、五群、十廊”为主体构架的点线面相结合的总体空间结构，2015年城镇化水平力争达到45%，2030年力争达到65%，并对省域空间布局与发展提出了规划意见。

规划将全省划分成6个区域，分别是滇中、滇西、滇东南、滇东北、滇西南和滇西北。该《规划（草案）》分别在定位、城镇化发展、空间结构、交通基础设施一体化、重大基础设施布局等方面提出了规划意见。目前已完成滇中、滇东北、滇西3个次区域城镇群规划，正在开展滇东南、滇西北、滇西南3个次区域城镇群规划。

国开行云南省分行：支持特色鲜明的城镇化建设

国开行云南省分行自成立以来，累计向云南投放各类贷款超过3700亿元，强有力支持了云南加快推进城镇化进程、全面建设小康社会的步伐，是云南“两基一支”领域的主力银行。截至2012年底，分行表内本外币贷款余额1603亿元，居全省第三；人民币中长期贷款1414亿元，人民币固定资产贷款1388亿元，均居全省第一。其中，交通、能源、公共基础设施等重点领域贷款约占分行全部贷款余额的85%，中小企业、“三农”、教育、保障性住房等民生领域的贷款占比呈现稳步提升的态势。

据介绍，国开行云南省分行自2009年设立规划发展处以来，切实贯彻陈元董事长“全面推进规划先行”的指示精神，在国开行规划局的指导下，通过与省发改委、国土厅、住建厅等部门合作，分行先后投入规划专项经费727.7万元，参与支持或主导开展“桥头堡系统性融资规划”、“保障房融资规划研究”、“兴边富民‘十二五’规划”、“瑞丽试验区投融资模式创新研究”等700余项（含村镇600余项）规划课题工作，内容涉及全省和各州市“十二五”规划，以及省、市、县、镇四个层次村镇规划等，为地方政府提供了高质量的咨询服务。

国开行云南省分行能为云南城镇化建设做出突出贡献，其原因是该行勇于创新，形成了多种支持云南城镇化发展的可行模式：

（国开行云南省分行供图）

国开行云南省分行依托政府融资平台合作，倾力支持云南城镇化重点、难点领域建设，在云南率先开创了一条通过组织增信、搭建云南省级信用平台的道路，将开发性金融的融资优势与地方政府信用优势、组织协调优势结合起来，在政府调控范围内构建起政府、企业、市场机制相结合的信用主体和融资平台，并在全省范围内进行了有效推广和应用。通过“银政”合作，重点支持省公路开发投资公司、云南机场集团、华能澜沧江公司等做大做强，着力保障综合交通、保障房、文化产业、滇池治理等涉及城镇化建设的重大、重点项目建设；依托与省政府签订的《产业发展专项贷款合作协议》，开发形成“生物医药专利权质押”等多种贷款模式，向生物制药及生物资源开发等七个重点领域发放贷款50多亿元，并推动省财政厅对该行贷款项目财政贴息约3000万元；搭建多个市场化统贷平台，批量化、机制化贷款支持中小企业发展，如与省林业厅合作，闯出小额林权抵押贷款新路子，开辟了边疆宜林山区农民脱贫致富的新途径，为城镇发展提供了重要产业支撑。

同时，国开行云南省分行发挥协同优势，不断创新金融产品。2006年，与上海浦东发展银行昆明分行开展了13.35亿元的分行首笔信用违约互换业务；与深圳发展银行昆明分行开展了5.1亿元的分行首笔担保债务凭证业务；2009年，分行与国银金融租赁有限公司、云南省公路开发投资有限责任公司开展了37.48亿元的云南省首笔高速公路固定资产融资租赁业务；开展分行首笔保险代理业务；2010年，开展分行首笔人民币保函业务；牵头组建云南省内首个标准化大型项目贷款银团——昆明新机场76亿元银团；牵头组建迄今为止云南省贷款规模最大的银团——昆明轨道交通158亿元银团；开展首笔债券承销业务；2011年牵头组建云南省首个分组式银团——大丽路109亿元银团；协同国银租赁开展分行首笔电力行业租赁业务——云南威信云投粤电扎西能源有限公司9.78亿元煤电一体化项目设备租赁业务；2011年协同国开金融开展首笔股权投资业务——昆明市五里片区4亿元股权投资。在城市基础设施，交通及电力保障、城市开发等方面发挥了积极的作用。

在采访过程中，国开行云南省分行的相关负责人告诉记者，在推进城镇化工作的过程中，他们也遇到了不少问题：一是随着桥头堡战略全面实施、云南城镇化进程加快，信贷规模成为制约分行发展的一个硬约束；二是由于市场化水平相对较低、造血能力不高，部分平台在融资需求巨大与能力受限之间的矛盾较为突出，同时，后续合作也存在抵质押完善难、部分平台负债率相对较高、贷款投向受限等困难；三是综合交通、水利、养老等行业在融资方面存在较大瓶颈，迫切需要加快推进融资理念创新、融资渠道拓展和融资模式探索等工作；四是由于分行对全省重点、难点领域给予了一定的优惠政策，导致分行的利率优惠面一直在全行系统内排名靠后，但云南省未在存款资源分配等方面形成相应的补偿机制，这不利于分行争取更多的贷款规模支持发展。

记者了解到，为破解城镇化发展难题，更好地支持云南加快城镇化进程，同时形成良性、长效、可持续的工作机制，国开行云南省分行下一步将健全“银政企”合作机制，充分发挥各方优势，深入贯彻落实总行与省政府签订的《深化桥头堡战略合作备忘录》，始终坚持“既要支持经济发展，又要防范金融风险”，规划引领，“投、贷、债、租、证”有效联动，力争实现对“国家高速公路网云南段、跨境（边境）经济合作区基础设施建设、民生、能源开发输送、产业发展”等六大重点领域安排的融资总量不低于1600亿元；坚持“先规划、再试点、逐步推进”的总体思路，强化与省住建厅、国土厅、林业厅等部门的沟通联系，积极参与《云南省城镇体系规划（2012～2030）》等相关规划的实施，跟踪“低丘缓坡荒山滩涂等未利用地综合开发利用”、“三个一批”试点项目进展，更加注重合力高效推进项目前期工作，逐步、有序开展对具体项目的支持，探索支持城镇上山发展的新路子、新模式，并适时予以推广；倾力支持将滇中产业新区打造为云南城镇化的示范样板区，加强与省金融办、省发改委的沟通联系，适时开展与新区规划相配套的系统性融资规划编制工作，努力创新银政合作模式，运用系统内各类资源，采取费用支持、专家咨询、融智参与等有效手段支持新区规划编制，支持融资主体做大、做强，促进规划项目的落地和规划成果的转化，支持滇中产业新区建设成为桥头堡建设各项任务的核心载体和重要平台，强化产业对云南城镇化的支撑作用；有序推动政府健全在“提升财政资金的引资能力”的机制，进一步发挥财政资金的“乘数”和放大效应，使区域较为有限的财政资源得以充分整合并发挥到极致，引导更多的资金投入到云南省城镇化建设最需要的地方。

（国开行云南省分行供图）

国外城镇化启示录

按照政府与市场机制在城镇化进程中的作用、城镇化进程与工业化和经济发展的相互关系，可以概略地将世界城镇化发展概括为以下三种模式：一是以西欧为代表的政府调控下的市场主导型城镇化；二是以美国为代表的自由放任式的城镇化；三是以拉美和非洲部分国家为代表的受殖民地经济制约的发展中国家的城镇化模式。城镇化过程中，不同国家城市之间的工业化、城镇化水平既有可比性，也存在不可比性。如果说存在一定可比性的话，那么，发达国家所经历的工业化和城镇化阶段的历史经验和教训值得我们深入思考、慎重对待，从而尽可能避免失败案例的重蹈覆辙。

制定并实施完善的公共干预政策

无论在发达国家还是发展中国家，各种“城市病”或城市危机的出现，与缺乏公共政策的及时有效干预直接相关。西方发达国家曾经对这些“城市病”、城市问题感到十分棘手，但它们能够通过及时调整公共政策、进行各种政策干预，包括采用各种财政手段介入城市事务，合法限制私人对城市土地的某些不良开发利用，以及政府直接实施城市发展和改造计划等，有效缓解了各种城市问题。城镇化发展较为成功的国家，如英国、日本和韩国政府都坚持以城市规划为主体的公共干预政策，编制了各个层面的空间发展规划，如英国的城乡发展规划、日韩两国的大都市圈规划和国土综合开发规划等。

英国是最早把城市规划作为政府管理职能的国家，城市规划的卓著成效引起世界各国的广泛关注，特别是中央政府在城市规划体系中发挥显著的主导作用。19世纪前半叶，英国工业化和城镇化高速发展，以蒸汽机和铁路为代表的技术创新推动工业向城市大规模集中。但是，由于城市基础设施匮乏、劳工住房短缺、生活环境恶化，导致传染疾病蔓延，危及社会安定和经济发展。多次惨痛的教训和日益觉悟的民众，促使欧洲各国政府相继采取了有力的行政干预来改变城市的环境。事实上，西方国家政府对城镇化的引导和规划首先是着眼于城市卫生防疫和环境保护。在卫生部成立后的50年中，英国的城市规划一直由卫生部负责。

形成合理城镇体系

以大城镇和城市群为中心，兼顾中小城镇的发展。以大都市为核心的区域层面上的空间发展管理，能够有效地促进城乡之间的协调和地方之间的合作，由此实现区域之间经济、社会和环境的均衡发展。

美国以“大都市圈”作为城镇化的主导方向。美国实行市场为主体的开放式城镇化进程，完全打破区域间的隔离封闭，从全国整体出发进行城市规划，采取区域经济“都市圈”模式，建立起由国际性大都市、全国性中心城市、区域中心城市、地方小城市和中心镇等共同组成的城镇体系。美国城市的规模差别很大，但以10万人以下的小城市（镇）居多，大约占城市总数的99.3%。大量小城市(镇)在快速发展过程中，围绕大中城市周围布局，逐步形成密集的城市群（带），从而形成了大中小城市（镇）相互配合、错落有致的城镇体系。

交通基础设施的跨越式发展是美国都市化、都市圈以及卫星城城市带能够形成和发展的前提，是大、中、小城市协调发展的要素之一，也是区域性城镇化发展的坚实基础。到访过美国的人对其城乡一体化的景象印象较深，如在洛杉矶、休斯敦等大都市周围100多公里内，很难分清城市和乡村的界限。最新研究报告认为，不少美国大都市外围产业链上的村镇居民“幸福指数”甚至高于市内居民。为什么美国的城乡差别比较小？主要原因之一是促使经济和社会发展的机会沿交通干线向城郊和农村扩散，联邦和地方立法机构立法“为乡村提供发展机会”。

德国、日本、法国等国家也以发展中小城市为主。城市带的形成和大量卫星城的兴起，不仅有效地解决了传统上靠无限扩张中心城市管辖范围来实现城市规模扩张所带来的缺陷，抑制了大城市规模过于膨胀的问题，而且有利于大中小城市在空间和产业布局上相互依存和配套，形成功能互补的城镇体系。由于区域发展较为均衡，小城镇兼有交通便捷和接近大自然的双重优势，拥有比大城市更为宜居的生活环境，目前发达国家的小城镇发展已经较为完善，在整个城镇体系中占有重要地位。不少国家的大城市非常重视卫星城的建设，并将其作为缓解人口压力和经济、社会、环境问题的重要手段，加以统筹考虑。

主导产业是城市发展的基石

绝大部分城市都必须要有自己的主导产业，没有产业的城市就像找不到工作的待业青年，是很难成才的。城市发展与产业发展有直接的关系。不少城市立足于自己的资源特色、环境条件，确定城市的产业发展战略定位，使城市迅速形成了自己的核心竞争力。比如瑞士的达沃斯，一年一度的“世界经济论坛”使达沃斯小城出了名，会议经济进一步带动房地产、旅游、餐饮业、交通等相关产业。法国戛纳一年一度的电影节，同样使戛纳家喻户晓。

从美国城镇化的进程看，许多城市和小城镇原先都是围绕企业发展起来的。例如西雅图市的林顿镇，因为波音公司而出名；硅谷的高科技企业云集，成为世界上最充满活力的小城镇群带。尽管各国城市的规模大小不一，历史文化和市容市貌各不相同,但不同城市的主导产业突出、特色鲜明。比如纽约是美国的商业、金融、文化娱乐和出版中心；西雅图是微软总部所在地，电子信息产业非常发达；迈阿密是美国南部著名的旅游城市和退休老人理想的休养地。巴西的圣保罗是南美洲最大的工业和商业城市，而伊瓜苏市则以旅游业闻名。因地制宜地培育具有竞争优势的主导产业，是保持城市活力、推动城市发展的重要条件。以美国旧金山附近的小城镇帕洛阿尔托为例，该镇是一个只有5万多人的小城镇，在发展过程中，依托毗邻斯坦福大学的优势，发展包括电子、软件和生物技术在内的高新技术产业，成为世界上最充满活力的小城镇之一。可以这么说，离开了产业的支撑，小城镇将失去发展的根基。

城市治理需要法制化和透明化

城市治理的法制化和透明化即“依法治市”。从目前的实践看，通常要求城市政府本身是一个法人，每个城市管理部门在建立前先立法，充分体现管理机构的法律权威性，以法律形式规定执行机构的权限等。按照联合国人居规划署的研究，城市政府管理的透明化意味着信息的共享和以开放的方式采取行动，是建立良好的城市治理结构的核心，有助于减少城市贫困，提高市民的参与度，是促进城市良性发展的重要途径。在过去多年里，由于缺乏一个较为透明的城市治理结构，导致了城市各阶层之间的隔离、较低的城市财政收入、城市的财政支出不能有效惠及贫困人口等城镇化进程中的诸多问题。解决这些问题的一个重要办法就是提高城市治理的透明度。

此外，对于大城市以及大都市区的治理，在西方国家出现了建立大都市联合管理机构的现象，形成地方城市政府自治与大都市联合政府的双重机构，有可能成为一种趋势。一种方式是成立大都市区政府，在20世纪50至70年代曾盛极一时。最典型的例子是华盛顿大都市委员会和双城大都市区议会。华盛顿大都市区包括哥伦比亚特区及马里兰州、弗吉尼亚州的15个市县，于1957年成立了统一正规的组织——华盛顿大都市委员会，现已成为包括18个成员政府、120名雇员、年预算1000万美元的正式组织。双城大都市区（位于明尼苏达州东部圣保罗和明尼阿波利斯两城市及其附近连绵成片的城镇密集区）总共有372个独立的地方政府单元，包括7个县、138个市、50个镇、149个学区、6个都市组织、22个特别法院，为了解决因机构复杂多样而导致的区域矛盾，于1967年成立了双城大都市区议会。议会共有17个成员，由州长按照城市规模提名任命。还有一种方式是以横向合作为基础，组建松散型城市政府联合组织，例如大都市区地方政府协会，最为典型的就是1961年成立的旧金山湾区地方政府协会，在其全盛时期，有8个县、82个城市作为其资格成员。这些联合机构的职能一般都是协调区际利益冲突和提高资源共享程度，优点是能够充分考虑到都市区的各种功能联系，使政府在提供公共服务方面更加高效合理，促进都市区的政治经济一体化。

国外城镇化遭遇瓶颈的警示

20世纪工业文明、城市文明在给人类创造巨大财富和技术进步的同时，也给人类造成了规模空前的灾难和创伤。不同城镇化模式的国家在城镇化过程中经历了不少惨痛教训，主要表现在自然资源与环境、社会环境、人群互动关系（社会不公问题突出）三个方面。这里主要从城镇化先行国家在发展过程中表现出来的问题进行概括。之所以出现这些问题，除了在城镇化过程中由于人口的大量集中所必然带来的局部社会问题被放大的因素，如环境污染、瘟疫流行、种族矛盾与阶级矛盾激化等外，主要在于忽视了城市发展政策的重要性。当今许多国家城市发展中的几乎所有问题，包括经济、社会、环境、能源、城市交通等，都和当时城市发展政策的失误有着直接关系。

自然资源与环境代价惨重。最突出的例子就是20世纪50年代及60年代的世界“八大公害”事件（伦敦烟雾事件、日本的米糠油事件、美国的多诺拉烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾事件等）。

社会环境危机重重。在城镇化发展的不同时期，伴随着城市规模的扩大和人口的大量增加、城镇化速度与工业化和经济发展水平的不匹配，以及城市规划的滞后等原因，一些城市陆续出现了“城市病”，如环境污染、水资源缺乏、交通堵塞、住房短缺、失业、贫困、犯罪、财政拮据等一系列社会问题，城市人居环境不断恶化，整个社会环境危机重重，包括引发房地产泡沫危机。

人群互动关系问题丛生。主要表现为贫富差距过大、贫民窟问题突出，引发城市危机和社会骚乱。以城市贫困为例。2003年，联合国人居规划署发布了以全球贫民窟的挑战为主题的年度报告。报告显示，全球贫民窟居民人数在20世纪最后十年里增长到了9.23亿，增长幅度为36%（也就是说，目前全球约有1/6的人口居住在贫民窟里）；如果贫民窟居民人数继续以同样速度增长，到了2030年将达到20亿。此外，有5400万人居住在发达国家城市类似贫民窟的环境里。

过度郊区化增加投资负担，破坏生态平衡。值得我们注意的是，美国过度郊区化同样引发了经济、社会和环境等一系列问题。郊区化虽然降低了人口密度，缩小了城市与郊区、乡村之间的差距，从一定程度上加快了城镇化步伐，但过度郊区化也造成了土地资源的严重浪费。同样是上世纪六七十年代，美国农田流失速度从平均每年110万英亩增加到310万英亩，十多年间增长了近两倍。过低的人口密度也增加了公共交通、教育、文化、警力等社会服务和水、电、气等基础设施的开支，许多州政府因此出现财政赤字。过度郊区化也造成汽车废气污染从城市蔓延到郊区，加重了人类活动对生态环境的破坏。伴随着过度郊区化，城市中心的衰落、大城市失业率上升等问题也日益突出，从而引发逆城镇化现象。

过度追求城镇化，忽视农村发展。巴西是过度城镇化的典型国家，在城镇化过程中，片面强调城市的扩张而忽略了农村的发展，导致城乡之间存在着巨大的差距，强化了城乡二元经济结构。土地问题严重制约了巴西工业化的纵深发展以及整个国民经济的进步，给巴西社会发展带来了极大的不稳定性和不均衡性。由于巴西土地高度集中的状况长期得不到解决，使农村大量人口缺少维持生存所必需的物质基础和生产用地，贫困人口大量增加，导致社会购买力低下，土地占有不均导致社会财富的分配不均。大量贫困人口涌入大城市，造成过度城镇化、甚至城市衰败化。土地集中加上很多小农户经常负债和破产，使农民失去土地和生活来源，在当地又找不到工作和生活出路，他们成群结队奔向城市，使巴西的城市人口急剧膨胀。

启示

结合各国城镇化和小城镇发展的经验，加快我国城镇化进程，必须从国情出发，积极培育区域中心城市，形成“发展极”和等级次序相对合理的大中小城市序列，带动城乡协调发展。适当选择城市群和都市圈的空间布局和发展道路，着力实施中心城市和城市群带动的城镇化发展战略，提高城镇化质量和水平，这是培育和发挥区域增长极的重要途径。因此，必须提早开展城市规划，加强对城市的改造与管理。目前，低碳、生态、绿色等构成了中国城市发展的新语境。低碳、生态、宜居，成为21世纪的理想城市的目标，基本目标是可持续发展和确保生活质量。要吸取英、美等国家的教训，在城市定位、公共设施建设、公共卫生、人居环境等方面提早规划。

城乡统筹发展将是我国经济持续发展的极为重要的动力。城市流动人口和农民工问题，是目前我国城市发展与社会建设中面临的一个重大问题。同时，巴西的经验教训提醒我们，城镇化能否健康发展，与农村的土地制度关系很大。保持农民土地承包经营权的稳定，使农民在城市站稳脚跟之前，在城乡之间能够“双向”流动，对城镇化的健康发展至关重要。让农民既进得了城，又回得了乡，就不会既失业又失地，变成没有回旋余地的社会问题。

联合国助理秘书长沃特·恩道曾论述：“城镇化极有可能是无可比拟的未来光明前景之所在，也可能是前所未有的灾难之凶兆。所以，未来会怎样就取决于我们当今的所作所为。”2010年，上海世博会的主题“城市，让生活更美好（Better City, Better Life）”，究竟城市能否让生活变得更美好，取决于我们今天的所作所为。