三种政府统计生产的模型群表达及中国结论

林 勇，石亚娣

（西北师范大学 经济管理学院，兰州 730070）

0 引言

政府统计数据生产的集中或分散方式的比较与选择，一直是政府统计研究的核心课题之一，受到高度重视（联合国统计司，2006；贺铿,郑京平，2001；林勇，2011）。在中国，这一课题有更广泛的理论和现实意义：社会关注、统计部门极为重视的统计数据质量难题与统计生产组织方式密切相关；处于中国经济转型中的政府统计要转型，要应对来自社会经济科技方面等的内外挑战，统计生产方式的变与不变，学界争论持续不断。

本文换一个方式来研究：把中国当前政府统计（下称“当前统计”）当作关注的中心，把中国计划式统计（下称“计划式统计”）和以《统计手册》（联合国统计司，2006）中表达的西方统计（下称“西方统计”）作为比较方，选择林勇（2009；2011a）的方法和统计模型群，扩展出这三种统计的模型群，推演出针对中国当前统计的几个直接结论，算是对当前统计存在的问题、统计转型或改革方向的一种理性判断。

“三种统计”只是个方便的称谓。无疑，这种多视角比较与综合尝试，是初步的、粗线条的，需要进一步的证实、修正或证伪。

1 比较方法和建模方法的研究

要让模型反映出对象的真实特点、比较结果和结论被接受，方法的研究无法回避。我们的研究方法由若干原则和若干理论方法组合而成，称为“多视角比较与综合”。

1.1 三个原则

理性原则。以理性的态度面对研究对象，选择尽可能客观的出发点，有根据地借用非统计理论，追求合理的逻辑分析，减少研究过程和结论的任意性。

例如，统计生产过程及其改革，既是统计数据调查收集、汇总、分析等统计技术性问题，又是政府统计机构的再设计、组织管理的再创新课题。前者可以是纯粹的统计技术研究，后者则是与信息、生产、利益、管理问题紧密相连的课题，涉及组织及生产的管理研究、资源配置的经济学、信息经济理论、博弈论、利益分析、决策理论等等。

又如，通过多理论支持及建模，建立统计建议整体的逻辑性，是问题的复杂性决定的。用逻辑把相对客观的出发点、问题、成因、对策连接起来，可以有效地消除仅仅满足于隐性地自圆其说的那些改革建议，如“无原由建议”、“无因果链建议”、“营养不良型建议”和“软建议”（林勇，2011）等等。

平衡原则。根据制度变迁理论，改革就是制度变迁，带来统计系统的功能效率变化，带来利益的调整。若回避对利益问题的研究，会造成研究没有针对性和执行力。同时，这种研究又不能卷入利益冲突中，失去研究的客观性。多重研究方法、多理论和多视角支撑，是实现这种平衡的保证。从利益角度研究问题，已经是公共经济学、政府理论、转型经济学、公共选择理论、比较制度经济学等的基本研究角度和方法。

需要基于整体利益，兼顾各方利益来平衡来确定包括统计改革内容在内的统计发展目标。统计生产活动中的利益博弈和统计改革的利益博弈应当被看作是统计利益相关方互动的正常状态，其中的“官出数字，数字出官”是个别现象，但从顶层设计上是不能忽视的。

简化原则。面对政府统计这一复杂巨系统，适度的模型化是必须的，以集中力量，抓住统计的基本要素、关系，抓住改革的基本方向。

1.2 主要的理论方法

考查政府统计需要远近结合的实证方法，以保证既看到森林又看到树木。这是一种系统观。同时，从理论做推演的规范分析方法，可以寻找政府统计生产的应有规范。例如，统计生产活动是一种生产活动。从一般生产活动的共性中分析统计产品的生产特性和信息特性。又如，从管理学、经济学角度考查统计产品是用户需要的和满意的，做产出与投入的比较。

考虑了利益关系的委托代理理论，是考查政府统计角色和预见统计行为，特别是地方政府统计行为的重要基石。把统计制度及其变迁理解为统计博弈规则及其变动，是制度经济学方法。

数学模型、经济模型和其他模型是简化和抽取统计系统基本关系的基本方法。理论联系实际的方法，才有可能形成既有一定抽象度又不偏离实际的观点和判断。

这些方法的核心是比较与综合。

2 三种统计的简化考查与结果

统计信息产品，有着与一般产品不同的地方。生产者和用户对一般的实物产品、服务或信息产品的生产过程，没有干预的动机，因为这种干预是损人不利已的。统计产品可以反映机构、区域、政府业绩的状态及变化，就成了与部分用户利益相关的东西。这些用户（同时也是统计资料的提供者）则可能愿意介入其生产过程，以便让统计数据偏向自己。中外都是如此（最新的一篇文章是魏博通(2012)的论文《美国人口普查的政治透视》）。当然，这部分用户能否有机会实际地干预统计生产及其产品，则因各国体制不同而有大的差异。

2.1 计划式统计生产特点及当前统计的形成

建国初期，最早设立的中央统计机构“统计处”，设置于中央财政经济委员会计划局中。1952年8月，国家统计局成立。1952年11月，中财委下发《各级国家统计机构组织通则》(草案)，该《通则》要求，中央设国家统计局，是为国家统计核算工作的最高领导机关，各大行政区设立统计处，省、市设立统计局，专署及县设立统计科(或计划统计科)，区设立专职的统计干事(或区驻在员)，乡(行政村)设立不脱离生产的统计员。

从新中国统计的建立、充实和完善过程看，像是国家计划委员会于1954年8月发出《关于计划工作与统计工作中若干问题的统一规定》要求的那样，当时的政府统计（即计划式统计）是按照计划要求量身定做的(王一夫，1986)，其建立和完善完全以计划需求为导向。

当时，地方存在这样两个似乎矛盾的现象：乱发统计表格和不重视统计工作。一个合理的解释是，地方政府对唯上的统计工作不感兴趣，而对反映本地本部门计划与成绩的统计数字感兴趣。这与当前统计在个别地方不受重视和受到行政干预的现象可以做更多的比较。

不难看出，当前统计的生产组织设置及统计与各级政府的关系完全是计划式统计的继续（持相近观点的还有庞智强（2000）和鲜祖德、徐荣华（2009）等），但当前统计的内外环境却与计划式统计完全不同了：（1）经济体制不同，统计调查单位大量增加，且行业结构和经济类型复杂，调查工作量很大，基层单位和住户配合统计程度降低；（2）各级政府从计划管理转化为宏观管理，政府统计需求发生质的变化；（3）各级政府对统计的需求越来越多，要求越来越高、越来越细（许宪春，2010）。公众对统计产品的需求日益增大（陈梦根，2008；鲜祖德,徐荣华，2009）。

正是在这内外压力推动下，政府统计开始了并不容易的服务目标、调查内容和方式的改革，形成了当前统计：（1）统计核算体系从MPS转向《中国国民经济核算体系(试行方案)》，虽然它还是SNA和MPS的混血儿。（2）过去全面统计报表制度是主角，现在正在变成配角。（3）原来的生产线是二条，即部门统计和综合统计，现在是“二条半”。半条是调查总队；（4）当时的统计数据的发布与提供是政府的内部行为，具有政治性强、不规范、随意性大等特点。现在正逐渐走上法制化、规范化的轨道（鲜祖德,徐荣华，2009）。

同时，当前统计在以下几个方面与计划式统计相类似：（1）除企业退出了政府统计系统以外，当前统计仍然依托行政组织设置统计组织；（2）各种统计活动之间的协调仍然是行政主导式的；（3）主要统计相关方及其博弈行为与计划式统计无大的区别；（4）计划体制下的统计浮夸与当前体制下的企业、部门、区域有偏向上报统计数据存在着类似之处。统计浮夸曾经是社会主义国家比较普遍的现象（赵凌云，1991；政府统计数据质量研究课题组，1999）。

2.2 比较中看中西方统计生产特点

西方国家的官方统计，集中型、分散型和介于二者之间的混合型模式都有，即使同是一种类型的，统计生产方式也在有差异的。为简化问题，我们选择联合国的《统计手册》（联合国统计司，2006）中，表达的统计特点的基本面为西方统计的代表。当然，这并不表示笔者赞同其中的所有方面，也不暗示它是西方统计的标准模式。

西方的官方统计机构作为政府的一部分，镶嵌在政府体系内。对集中型统计，地方政府与统计没有关联。对分散型统计，部分地方统计机构就是地方政府的一部分，但仍然享有高度的独立性。统计机构的基础就是独立性、相关性和可信性。独立性的主要体现在有稳定和单列的预算（占统计机构总支出一半以上），独立的统计专业人员等方面，统计信息的收集、分析和发布同各种决策活动区分开来。包括贺铿、郑京平的《中外政府统计管理体制比较研究》一书中，都写有一国法律如何约束政府官员、统计工作者、统计数据提供者的统计行为的内容。许多国家的统计协调机构的名称、职能差异很大，但多采用独立于行政的协调机制及相应的协调机构。这些协调机构通过有效的组织保障和预算安排，通过各方统计用户、统计生产者、统计管理者之间的直接见面及协商，保证全国范围内的统计标准的统一性及供需对接，保证统计系统的相对独立性。联合国官方统计基本原则第八条说，“国内各统计机构间的协调对达致统计体系内的一致性和效率至关重要”（联合国统计司，2006）。

《统计手册》的要求正在成为一些西方国家的现实。欧洲统计15条中的第一条就是“统计当局的专业独立，是要独立于其他政策、管制、或行政机构，也要独立于私人部门”（Eurostat，2005）

有例子说明西方官方统计的独立性受到过威胁（Jean Louis Bodin 2009；魏博通，2012），只是干预出现在法律允许层面上，而中国的统计干预则同时存在于法律允许层面和不允许层面上。与中国统计相比，当代西方统计生产环境简单，利益冲突少。

2.3 三种统计生产中的主要统计相关方

Kurt Dopfer等（2009）把经济系统看作一个庞大的复杂的规则结构。我们也这样看待政府统计生产系统。其中的各统计相关方在统计生产的规则下，相互影响地追求着自己的收益或所得，这就是利益互动(即博弈)。

全体国民和相关外国机构都是一国政府统计的广义用户。一个子集，主要统计相关方关系集合，其成员有动机和有机会直接而不是间接影响政府统计生产。这种影响可以是积极的或消极的。普通的统计信息接受者，广义用户的另一子集，并没有动力和机会去影响统计数据，不是主要统计相关方。

一国的中央政府。三种统计的中央政府，都在统计方面扮演着三个角色：第一，中央政府是统计体制及统计环境的初始设定者和强制制度变迁者，关注统计生产产品的数量及质量水平及长期变化，决定着统计体制的建立、保持与调整。统计数据质量好、统计机构正常运行及运行效率提高符合其利益。而当统计数据质量不高、用户对统计信任度低、统计生产效率低时，中央政府会响应各方要求，对统计体制进行调整乃至改革；第二，政府统计活动的委托人；第三，是政府统计的主要用户之一。

各级地方政府。西方国家地方政府的统计角色有二个：一是向统计部门提供统计数据的单位，如提供行政记录或接受统计调查；二是政府统计数据的用户。由于地方政府官员向地方议会负责，介入社会经济事务的程度较低（与中国当前相比），地方政府及其官员只要求统计数据够用，质量达到政策制定和决策要求。这种要求可以在统计咨询委员会中表达出来。

当地方政府提供了统计活动资金，可能对统计机构的活动产生建设性影响或有害的影响。后者的表现如试图拖延一项重要数据的发布、修改一项数据、反对对定义或方法作出改变。（联合国统计司，2006）。当然，在统计机构的独立性较高时，这种有害影响是极有限的。

在中国当前，地方政府则扮演着三种统计角色。一是提供统计数据的单位。二是政府统计数据的用户。由于中国地方政府是地方经济建设主体（迟福林等，2008），地方官员介入社会经济的程度远远高于西方同行，同时官员业绩考核中，统计数据居于比较重要的地位。对统计数据的关注超越了西方同行，对统计数据的需求范围、强度和频率都处于很高的水平。有时，官员对统计数据的态度有冲突：既希望统计数据是准确、及时和全面的反映本地经济、社会等等方面。出于对晋升竞争的需要，又希望统计数据可以“更好地”反映其业绩。三是同级地方统计机构的管理者。一些缺乏有效监督和约束的政府部门及官员、企事业单位及决策者，会利用管理者角色，让统计“完成”其业绩目标（贺铿，2005）。权贤佐（2001）也谈到，中央与地方“双管”体制，在信息需求很难双兼顾，而经费“双不到位”，方便地方领导干扰统计调查工作。2009年修订的《统计法》，加大了行政干预统计的难度，但没有改变地方统计有两个委托方的局面。

计划体制下，地方有不同于中央的地方利益追求，但差异不像现在这样大。

统计协调机构。在加拿大、德国、荷兰、葡萄牙、澳大利亚等国家，基层单位、统计用户、统计生产者、统计管理者可以在统计协调委员会或统计顾问委员会等等机构中就统计制度、产品生产等等问题进行协商。换句话说，主要利益相关方的诉求可以在这一定期或不定期的平台上表达并得到合理回应。

在中国当前，虽有若干协调机构，但这一协调渠道还未打通。统计部门为地方政府提供的新增服务，常常是临时性的，算是非正式渠道。这种有限互动，不能影响国家层面的统计制度、基本产品生产范围，但影响着中国统计的生产效率、用户对统计的评价等等。

在计划体制下，计划标准就是统计标准，行政协调着统计与计划的关系。

各级地方统计机构：各国在地方设有统计机构的，地方统计机构与中央统计机构的关系可有三种形式，一是完全独立的；二是前者是后者的直接下属，三是介于二者之间，如中国当前和计划式统计。统计机构自身没有左右数据大小的利益冲动，但是统计产品的直接生产者，都面临着资源约束和能力约束，影响着数据质量和产出效率。

基层单位：在西方国家，因数据收集成本因素，存在不积极配合统计工作的情况。

在中国的基层填报单位中，企业是其代表部分：报真实数据需要付出一定的成本。地方政府在企业生产经营的许多方面有较大的影响力，企业不能忽略官员的倾向和意图，企业也可能主动顺从官员的意图（杨其静，2011）。基层填报单位（包括居民、个人）也都有自己的统计信息需求。可以说，中西方填报单位的不完全配合统计行为是一致的，但中国企业行为在受到官员行政干预后，变得复杂了。

在计划经济下，企事业单位是政府机构的附属，没有独立的利益追求，不是独立的统计相关方。

统计工作人员：其行为是无偏的。工作激励（包括薪酬、合理使用、技能培训等等）状态不同，会影响统计活动的规模和数据质量的波动。三种统计下，统计工作人员是统计生产人员，都是主要统计利益方。

2.4 三种统计生产的部分特点归纳

归纳上面的讨论，三种统计的广义用户集合大致相同。西方统计的主要相关方集合由各级政府、地方统计及员工、协调机构、基层单位等组成，基本不存在“有偏影响方”。计划体制下统计相关方集合由有偏的地方政府组成。当前统计的主要相关方集合由中央政府、地方政府、地方统计、基层单位组成，其中地方政府、地方统计、基层单位组成一个更小的集合，“有偏向的影响方”。

图1 中国当前统计的相关方集合

统计博弈是广泛存在的。对统计数据质量、统计效率和统计改革等的影响有正面的，也有反面的。

西方政府统计的用户是国家的全体居民、机构和国际组织。中国当前的用户接近西方的。计划体制下的统计用户仅限于中央和地方政府。

关于行政关系。中国计划体制下的统计生产过程是在明确的上下级关系下进行的。在西方，只有统计内部有上下级关系。提供原始资料的和使用统计信息的机构、个人与政府统计都没有上下级关系。中国当前处在西方模式和计划模式之间。

在任何一国，中央政府和地方政府是有动机和能力左右统计的统计相关方。

3 中国统计特殊性的一个说明

同样是计划体制国家，中国为何没有采用像苏联那样集中的统计生产模式？在从计划体制转向市场经济体制过程中，中国为何没有采用西方的统计生产体制？林勇（2011a）肯定了中国统计的确有其特殊性，并设问这“仅仅是特定改革环境下偶然形成的，还是有中国体制特殊性支撑其合理性？”

表1 有可识别差异的用户群体及各自的需求特点

表2 核心相关方对官方统计生产的影响

表3 统计生产组织设置及产品特点

本文赞同吴晓明（2009）的观点，中国是在非常独特的国情及文化传统的基础上提出并推进现代化的。具体表现有：（1）中国体制有特殊性。东欧和苏联的组织结构是一种以职能和专业化“条条”原则为基础的单一形式（U型经济），中国的层级制是一种自1958年以来就存在的以区域“块块”原则为基础的多层次、多地区的形式工（M型经济）。（钱颖一，2003）；美国的是政治分权的，经济联邦制。中国在政治上的高度集权和经济上的高度分权。这是中国自古就有的制度。当前地方政府的权责甚至大于世界上多数联邦制地方政府（许成钢，2008）。（2）中国有产政府的历史传统和现实存在（季卫东，2008），决定了中国各级政府对政府统计的高密度、高频率统计需求。（3）人口众多、地域广阔。中国一个省的人口和地域就相当于国外一个甚至几个国家，要搞一个集中统一的统计体制，把方方面面的需求都包下来，难度极大（王一夫，1986）。（4）中国经济，既有市场一面（市场经济是配置社会资料的基本手段），又有计划一面（如各种国家计划和地方计划），部分计划式统计特征仍然有存在的必要性。

4 建立三种统计生产的三套模型群

对西方统计、计划式统计和当前统计，反映这每一种统计的模型群都由关系模型群和生产过程模型群两部分组成。

4.1 统计博弈关系及博弈模型

中国当前的统计博弈关系及主要博弈模型。王华（王华，2008）对中国统计数据生成过程博弈做了一个分类，见图2。

博弈关系及其模型的具体表达见林勇（2009；2011）。这些模型群从三个侧面反映了统计生产过程内外的矛盾和冲突：一是同级地区间官员的政绩博弈，表达出了官员干预统计的动力来源；二是在生产线发生的干预对数据生产的影响；三是反映官员如何介入改革过程，以阻止不利于官员的统计改革的出现，部分说明了改革阻力的来源与改革的困难。

图2 统计数据生成过程博弈分类

西方统计博弈模型群。由于高度的法律约束，使这种可能性化为几乎不可能。这样，上面的模型中，只有可能存在其中的两种：一是统计组织与其中的员工间的激励博弈模型，二是改革动力模型，这是反映官员如何介入改革过程，以阻止不利于地方及地方官员的统计改革的出现，部分说明了改革阻力的来源与改革的困难。

中国计划体制下的统计博弈。由于企业、地方统计不是独立的统计相关方，可能的统计博弈模型有3个：某级地方政府与上级政府之间的统计改革博弈模型、上级统计与下级统计之间的关于数据的博弈和统计组织与其中的员工间的激励博弈模型等。

4.2 统计生产模型群

数据生产过程。根据一般统计理论，三种统计的数据生产过程的共性都可表示为：

统计设计→收集数据（和行政记录）→数据汇总→分析数据→数据产品→用户

生产者层次模型。一般的表达是：

中国政府统计按行政机构层次设置，从乡镇的统计员（或统计站）算起，实际存在5级汇总层次，每个层次上都有相应的基层填报单位。中国计划经济体制下，统计生产层次也是这样设置的。各级用户的主体同样是政府部门。

生产线模型。专业统计和综合统计都可以选择相同或不同的生产层次。西方统计多数是下面这种“二条生产线”：

专业统计生产线：部门业务资料→ 部门统计→ 专业统计资料→用户

综合统计生产线：基层业务资料→ 综合统计→ 综合统计资料→用户

例外的有澳大利亚等，不设部门统计。

计划式统计生产线，也是这样两条，不同的是完全的行政计划控制。

当前统计，在中间层次上被分割为统计局和调查队两部分，而两头却没有分开，形成生产线“两条半”。

5 针对中国当前统计生产的结论

计划式统计与当前统计相差并不太大，但是我们认识当前统计的好镜子。能够为用户提供好的统计服务，就是好的统计生产方式。从这个意义上说，计划式统计和西方统计都是好的。

中国目前的生产层次最多，生产线最多，内外环境最复杂。这正是统计产品质量受质疑、生产效率不高的生产组织原因。要减少生产层次和生产线，以减少成本和信息传递损失；复杂环境更需要强有力的协调机制和机构。

多重委托关系必然带来代理人，即地方统计，的角色混乱。正如邱东（2003）所追问的：“谁是政府统计的最后东家？”现实的回答是，中央政府和地方政府都是地方统计的东家。毫无疑问，政府统计要摆脱多委托人状态。

统计生产要与有干预能力的、有偏向的统计利益方相分离，其中就包括与地方政府适当分离。

政府统计事业要良好发展，都需要高素质人才的稳定工作，包括要求统计人员职业化。

当然，要得到更细致的要求，还需要更进一步的研究。

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