我国政府在转型过程中的公共服务供给研究

王阳

摘 要：当前随着人民生活水平提高，公众对公共服务的需求不断增长。我国在建成服务型政府的目标下，不断深化行政改革，增强公众服务的供给能力。着重分析政府在转型过程中公共服务供给所出现的问题，并从内部体制改革、民营化改革和监管体系的完善三个大方面探索政府有效提供公共服务的路径。

关键词：政府；公共服务；供给；问题；路径

中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）13-0054-03

2012年，胡锦涛在中共第十八次全国代表大会上的报告中，提出了未来全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标，目标中强调要全面提高人民生活水平，总体实现基本公共服务均等化。全面提高政府公共服务的供给水平，对我国构建服务型政府、建设和谐社会具有重大意义。

一、政府是公共服务供给的天然主导者

公共服务是以服务形式存在的公共物品，而服务本身也可作为一种产品或是无形的物品存在，学界通常不对公共物品和公共服务进行过多的区分，笔者在本文中所提到的公共服务，主要是指与公众生活息息相关的、具有普遍性和公益性的社会服务，如公共医疗事业、公共教育事业，及一些积极推进市场化改革或公私合作的城市公共交通业、民航业等。

在公共服务的供给主体中，政府是天然的主导者。这主要表现在两个方面，第一，市场机制本身存在着某些缺陷和外部条件的制约，市场失灵的现象时有发生，这就需要政府对市场顾及不到的方面进行有效的弥补和协调。对此，米歇尔·弗里德曼说过，“公共服务是指给公众提供具有如下特征的任何一种服务：在这些服务中存在着潜在的、严重的市场失灵，这说明了政府干预的合理性”。第二，20世纪70年代末以来，西方国家逐步兴起新公共管理运动，政府的角色由代表个人利益转向代表大家共同愿景的共同利益。新公共管理强调将公众作为“顾客”，由政府以企业的角色为“顾客”提供公共服务，并且所提供的公共服务能够满足“顾客”的需求，这就要求政府通过对话等多种形式的沟通、交流来了解公民的需求。由此，政府逐渐成为了公共利益的代表，以公共利益的实现作为其内在职责。

二、当前我国政府公共服务供给存在的问题分析

根据十八大报告，当前我国基本公共服务水平和均等化程度明显提高，但距离发达国家仍然相差甚远，总体水平仍然不足。社会矛盾明显增多，尤其在教育、就业、社会保障等关系群众切身利益的领域。公共服务的供给在城乡间、东西部区域间存在巨大的落差：越是经济发展落后地区，其公共服务的水平越是低下。

（一）我国政府内部公共服务供给体制僵化

我国政府公共服务供给总水平的低下，从表面上来看，是由于政府公共服务投入不足所导致的。但深究其根本，不难发现公共服务在供给链上受到行政管理体制和财政分权体制的抑制作用。长期以来，我国处在政府与社会高度合一的中央集权的管理模式下，虽然在改革开放以后，这样的情况得到了改善，但是仍然没有从根本上得到扭转。公共服务的管理单位和部门错综复杂，部门间、层级间权责界限不明，以城市公共交通行业为例，国家和省级公交行业的管理部门尚明确为建设部和省级建设厅，但到了市县却因地方产生差异或是归建设局，或是归市政管理局，而有的地方则划归到了交通局，另外还有一些一级城市专门成立城市交通管理委员会来负责城市公共交通的管理工作。此外，由于公共交通的管理工作涉及面广，还会交叉遍布公安、物价、工商、城管、财政等各个部门。管理部门的冗杂造成了权力和责任的分散，因此，我国当前政府的公共服务供给部门的机构设置亟待优化。

在财政投入方面，由于我国当前主要以GDP的增长额度为政绩考核标准，缺乏公共服务导向的激励和保障制度，地方政府把资金投入到政绩工程中，而忽视了公共利益的导向，造成了我国地方公共服务资金的缺乏，这种现象尤其易发生在经济发展落后地区。另外，财政分税制也一定程度上抑制了政府提供公共服务的能力，这主要集中体现在分税制导致的中央与地方事权和财权的失衡上。税权高度集中，财权层层上移，地方政府缺乏对本地财政的调节能力，且转移制度的不完善也使得地方预算缺口无法填补，债务累积严重。地方政府在财力不足的情况下承担着沉重的建设任务，这种不平衡严重削弱了地方提供基本公共服务的能力。财权集中于中央的同时，事权反而层层下移，上级将支出责任下派给下级，下级政府或将任务滞后拖延，或将某一项公共服务如丢包袱一样全权承包给私营企业，从而造成了公共责任的界限不明和流失。

（二）外部环境下政府与市场的磨合不契

“现代市场经济条件下，经济发展是供给的发展，更是需求的发展与人民生活质量的提高。”改革开放以来，为了改善我国公共服务供给过程中行业垄断、效率低下、服务质量不高、政府负担沉重等问题，我国逐步在公共服务领域中引入了市场机制。虽然一定程度上推动了公共服务的普及和发展，但是也带来了不少新的社会矛盾。首先是经济上的亏损——对于一些公益性较强的公共服务项目如污水处理、城市公交等，其投资大、收益却非常有限，通常采用公私合营的方式进行。政府提供财政补贴或“以产抵资”（即用固定资产折价来抵充合资），但由于缺乏有效的监督和科学合理的评估，常常出现补贴资金不到位、估价过低而致使资金流失，并最终导致民营企业的巨额亏损、公司倒闭、工人下岗等一系列问题。无论是企业亏损，还是政府资金流失，都是公众利益的损失，造成了资源配置的浪费。其次，公平上的失衡。政府将公共服务项目以外包、投标等形式下放给民营企业，然而忽视了市场条件下，公共服务的生产和提供者是以盈利为目的，会按照市场规则来自发选择收益更高的项目，或是对原有项目提高服务价格，这无疑增加了消费者的负担。尤其在医疗、教育等领域，高昂的收费对于生活困难的人群来说，无异于直接剥夺了他们本应享受公共服务的权利。第三，公共服务的民营化也带来了新的腐败问题和公共责任的缺失。政府作为“经济人”，也有着趋利避害的本性。政府与企业间合作机会的增多，为腐败和寻租现象的滋生提供了条件。一些官员利用手中权力进行暗箱操作，中饱私囊。同时，因个别企业与当地官员的暗中联合，借政府之手为己开辟新的私人垄断，违背了民营化改革引入市场竞争，提高公共服务质量的初衷。此外，政府在将公共服务外包后，缺乏对市场的有效引导和监管，政府和企业间的责任界限也是模糊不清，导致事故后的责任推卸，致使公共责任流失，严重损害了公共利益。

三、提高政府有效提供公共服务水平的路径

当前我国以建设和完善服务型政府为行政改革的重要目标，要求核心价值转变为以“公民”为本位，这就要求政府注重社会公平，转变执政理念——以人为本、执政为民，切实保障最广大人民群众的根本利益。在具体实施中，政府应当优先抓住例如社保、医疗、教育等关系国计民生的问题，优先扶持经济发展落后地区的基本公共服务。

（一）坚持基本公共服务均等化策略

基本公共服务均等化是指各级政府要提供基本的公共服务，以满足不同地区、不同发展阶段、不同利益集团和经济成分、不同社会阶层和社会成员的利益需要，并特别要求基本公共服务的提供，要着重偏向基层、偏向农村、偏向弱势群体，缩小城乡间、区域间、群体间的基本公共服务的差距，其最终目标是全体公民享有公共服务的机会均等，同时尊重社会成员的自由选择权。实现公共服务均等化，主要着重“质”和“量”两个方面。着力调整中央财政支出结构，并培育地方政府履行提供公共服务这一职能的稳定财源，同时完善转移支付制度，合理配置资源，从“量”上保证各地区的基本公共服务。各地方政府要求转变行政理念、灵活多变，因地制宜、因人制宜地提供公共服务，以满足本地区对该服务的基本需要和偏好，保证基本公共服务的“质”，切实解决地区群众的实际问题。

（二）稳步推进大部门制改革，优化机构设置，明确各自权责

十八大报告中提出了“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”，至2013年3月10日刚刚发布的中国国务院机构改革和职能转变方案，国务院组成部门将减少至25个。这是改革开放以来，我国国务院进行的第六次机构改革。此次改革涉及食品监管部门、铁道部、发改委等与人民群众生活密切相关的重要机构。改革不仅仅是机构的变动，更是一次权力的优化配置，重新规划各部门职责体系，以做到决策、执行、监督三个环节相互协调、相互配合、相互制约。正如竹立家所说，大部制改革的根本目的是要重构“政府价值”，其精神实质在于实现“有效分权”。然而，从深圳等地对于部门改革的试点情况来看，在推进机构改革过程中仍需着重注意避免权责划分不明，利益分配不均的现象，导致组织机构表面合并的背后，私下里仍然按照原有套路工作，貌合神离。部门间不仅要分工合作明确，更要突出相互制约，分离行政权和执行权，加强监管，杜绝职权的错位、越位和缺位现象。长期以来，我国政府改革陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，机构改革没有完美的方案，在优化机构内部的同时，还要注意到外部环境（市场化进程、社会力量的发展等）的变化，做到政府机构设置和经济、社会发展需要相吻合。

（三）建立和健全我国的公共财政体制

公共财政体制的构建和完善是实现公共服务均等化策略的重要保障，也是构建服务型政府的重要内容。这一体制的构建包括三个方面：第一，完善预算管理制度，加大财政在公共服务领域的投入总量，同时要着重偏向经济发展落后的中西部地区，偏向乡镇和农村地区，偏向社会保障、卫生、教育等重点领域。第二，实现财权和事权相匹配。中央适当将权力下放，优化财政资源的配置；地方上要强化主体功能区建设，并加强这种主体功能区对周围的辐射和扩散作用，以带动周边地区的发展，激发各地方政府能够自给自足提供本地区的基本公共服务。第三，从纵向和横向两条线规范和完善我国的转移支付制度，清理和归并交叉、重复的项目，实现资金有效流动到必要的缺口，按照公共服务均等化的要求，逐步建立起科学合理、结构优化、社会公平的公共财政体制。

（四）建立“以人为本”为核心理念的公共服务绩效考核制度

绩效管理和绩效评估作为衡量政府公共服务满足了公共需求的重要手段，也是服务型政府转变政府职能的迫切要求。政府作为公共服务最主要的提供者，有责任和义务保证所提供的公共服务达到预期的效果，在提供过程中充分、有效地配置社会资源。例如北京市海淀区的公共服务委员会，简称公共委，该组织提出了独具特色的绩效考评体系。其核心思想为，以公众为中心，以管办分离为背景、以科学发展观为指导。首先在考评主体方面，设立绩效考评委员会，由公共委负责人、政府相关职能部门、事业单位管理者、专家学者以及服务对象代表等组成。这种多元化的考评主体，增强了绩效考评的客观性和结果的真实性。其次，将公共服务效能、公众满意度和公共服务投入度三个方面纳入考评指标，且这三个要素均按照测量的四个纬度——经济、效率、效能和公平进行考评。公共委所提出的这一绩效考评方案不是静止的，而是一个持续循环的过程，它按照计划——实施——检查——处理的顺序进行循环改善，将监督考察细化到每一个环节中。这是公共服务绩效考核研究道路上迈出的创新性的一步，具有重要的参考和研究意义。对公共服务的绩效考核是一个不断总结、完善的过程，需要以建设服务型政府为基础，充分发动政府和社会多方力量的努力，共同推动公共服务绩效考核的进步和发展。

（五）实行多中心治理的改革，积极推进公共服务的民营化发展

服务型政府为社会提供公共服务，但并不意味着要为社会提供全部的公共服务。这无论从财力还是能力方面对政府来说都是极其困难的。而公众对公共服务需求的增长，和政府职能的有限性就形成了矛盾。为了解决这一矛盾，奥斯特罗姆提出了多中心治理理论，即在公共服务行业中引入民营资本和社会力量。该理论认为，在公益物品的提供和生产中，政府区别以往，不再是唯一的决策中心，也不必独自承担公共物品的生产和提供。由政府主导，带动企业、社会力量共同参与，在公共物品的提供和生产方面形成既竞争又合作的、具有活力的地方自主治理公共经济的新体制。“多中心”即多元的主体要素，根据一定的集体行动原则，组成一个相互博弈、相互协调、相互合作的多样化的公共事务管理体系。这在实质上，是利用市场机制重塑政府与社会的关系，能够降低提供公共服务所需成本，提高公共服务的效率和质量。具体的实施途径包括公私合作、合同出租、特许经营、竞争性招标等。

但是需要明确的是，公共服务的市场化不等同于政府责任的市场化，在推进民营化的进程当中应当坚持公平原则。公共服务的服务对象是社会公众，且关系到公众的切身利益，具有很强的公益性，政府应发挥主导作用。如刘厚金所说，“增加公众与公共服务供给商的博弈筹码，尤其对社会弱势群体更应该采取相应措施，保证社会公平”。此外，还需完善市场机制、公平竞争，构建平等有序的外在制度环境，保证公共服务供给有活力、有秩序、有保障。

（六）构建并完善公共服务的监督体系

根据公共选择理论，无论是政府直接提供公共服务，还是通过民营化改革由私营企业提供，提供者都可能作为“理性经纪人”，在市场利益的驱动下，谋求自身利益的最大化。公众作为消费者，与提供者间存在信息不对称，使得公众享受公共服务的权利无法得到保障。此时，除了上文政府内部构建合理的绩效考评机制以外，还需引导社会自身建立一个完善的公共服务监督体系，来保证政府和企业能够按照公众的需要和喜好来提供公共服务。这个体系要求多元化监督主体，拓展监督渠道，构建群众进行利益表达的有效渠道，联结社会公众和政府、相关民营企业。也可以积极培育出专门的、独立于政府官僚体系之外的第三部门，这样的部门因其非营利性，具有较强的公益性，也能够较为公平地协调公共服务提供者和消费者双方的利益。

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