发展农民用水协会促进灌区管理体制改革

张军明

（固原市原州区水务局 宁夏固原 756000）

1 灌区运行管护及管理体制现状

原州区清水河中型灌区建设于20 世纪60～70年代，集中连片的灌区有10 处，均分布在清水河上游两侧台地上。由沈家河、冬至河2 座中型水库和上店子、大马庄、郭庙、曹河、青石峡、二营等8 座小型水库组成。流域面积1020km2，总设计库容12207万m3，有效库容6853万m3，设计灌溉面积0.63万hm2，实灌面积0.39万hm2。水库干渠总长134.7km，砌护89.2km。渠道损坏30km，完好率66%。建筑物1211 座，完好率60%。该灌区由原州区水务局统一管理，下设专门运行管理机构。运行管理职能为大坝管理、渠道管护和维修、灌水时水费征收等管理工作。

1.1 组建农民用水户协会的总体原则

(1)因地制宜的原则。在组建过程中，我们本着按照渠系，打破行政区划，组建以便于水量统一调配，细化测流量水，有利于组织田间工程养护，提高水的利用效率和节水节费等多种形式的用水户自主管理的合作组织。

（2）分类指导的原则。我们坚持以组建农民用水户协会为主，内部兼有渠长负责形式的协会，联水承包形式的协会，专群结合形式的协会，供水服务站等5 种形式。

（3）民主管理的原则。通过改制，明确了群管和公管的事权划分。协会通过民主管理，负责群管工程的用水管理、工程维护、水费收缴等。

（4）灌溉系统流程。灌区主要由水源工程、干渠、支渠、末级渠系和农户五部分组成。根据国家现行水利工程管理体制，灌区计量收费以斗口为界，即支渠以上水务单位管理，斗口以下农水工程由农民组织管理。灌溉水输送到田间，需要通过水源工程(泵站、水库)，是水管单位；干、支、斗、农渠是水销售单位，农户是水商品的消费者。

2 协会管护机构人员和经费来源

根据《水利工程管理体制改革实施意见》和水利部、发改委、民政部《关于加强农民用水户协会建设的意见》精神，提出以“巩固、完善、规范、强化”为主线，灌区在末级渠道管理体制改革中，应该结合灌区各自的实际，积极探索以村或斗渠为单位建立农民用水协会，管理和服务农民用水，以达到节约用水、扩大灌溉面积、提高灌溉水利用率和单方水生产率的目的。

对于大坝和干支渠及主要建筑物由水管所进行管理，管护经费从水费中解决。支渠以下的斗农渠及田间建筑物由所在的收益户和农民用水协会来管理，管理人员及管护经费自行承担。灌区管理机制实行谁建设、谁所有、谁管理、谁受益，逐步建立一套责、权、利相统一的水利投入和经营管理新制度。管理单位逐渐实行自主经营、自负盈亏。灌区各级灌溉渠道及其配套水利设施的维护与管理职能全部由受益区用水户民主管理，工程的运行费用由用水户自己负担，使用水户成为工程的主人。减少政府行政干预，原州区水务局对用水户给予技术、设备等方面的指导和帮助。受益区用水户组建各自的用水协会。用水协会是民主管水组织，代表本灌区各用水户行使权力，履行职责、义务。到目前为止7 个灌区成立了农民用水协会组织，见表1。专兼职管理人员达36 人，管理支斗渠320 条，年节水幅度达6.3%。已建立农民用水协会的灌区，从渠首放水到渠尾一个轮灌周期均缩短75%。

表1 项目区农民用水者协会统计表

3 取得的成效

农民用水户协会这个新生事物，需要一个认识、了解、接受的过程。作为牵头部门，水利、物价等部门开展了政策制定、组织试点、经验推广、监督指导等大量工作，进行了卓有成效的探索与实践。

3.1 村级管水有了落脚点

农民用水协会的建立，使村级末端涉水事物的管理有了管理主体，形成了乡镇和村级水务管理体系。具体体现在：一是确保农民安全饮水工程规范管理，良性运行。工程建成后，协会自我管理、核定和征收水费，供水设施得到及时的维护；二是工程运行时，必须向社会公开水厂管理责任人，水价、水费收缴及使用，水质监督检查；三是水价、水量、水费、面积公开。

3.2 农村建设有了支撑点

原州区水务局总体任务是“饮水安全、用水计量、节水高效”。农民用水协会是实现这一目标的载体。协会组织农民真正做到了参与决策、参与建设、参与管理。

4 存在的问题

原州区水务局在参与灌溉管理工作中取得一定成效，但也存在着实际问题需要进一步研究解决。

（1）末级渠系工程设施简陋，进一步深化改革受到制约。清水河中型灌区大部分骨干工程始建于20 世纪60～70年代，虽然在老灌区基础上加以改造建设，老化失修仍严重，支渠以下末级渠系砌护配套率不足40%。由于支斗渠配套改造的工程数量多、投资大，目前在短期内进行有效改造，存在一定的难度。这对进一步深化改革造成一定困难。

（2）部分协会运行不规范。一些协会存在组建程序不规范，运行管理上还是沿用了过去的方式，收费和水帐不公开。还有的乡村以指派任命的方式成立协会。这些协会因得不到群众的认可和支持，管理责任不能落实，工作很难有效开展。

5 灌区协会发展方向及管理机制改革

5.1 协会组建程序和履行的职能

5.1.1 农民用水协会应履行的职责

在区（县）政府的统一领导下，以村为单元，在水务部门的业务指导下，在村委会协调下，成立农民用水协会。协会由1 名会长、2 名副会长、至少3 名组织成员组成。

农民用水协会(斗管会)是具有独立法人的自主合作组织，代表用水户利益，应履行以下职责。（1）确保斗渠为农户用水服务；（2）负责招聘斗长，与斗长签订斗渠管理承包合同，监督斗长履行合同；（3）根据《水利工程供水价格管理办法》提出斗管费标准，经用水户大会通过后，报物价部门核定；（4）严把斗管费、斗建费支出审批关；（5）每次灌溉季节终了召开用水户大会，报告工作。

斗管会工作流程(见图1)：（1）确定(招聘)一名斗长，与斗长签定承包合同；（2）斗长根据农民用水需求，负责与上级渠道联系，确定放水时间、流量等，排好用水次序并配水到户。在用水高峰期斗长可自主招聘配水员，尽力满足农户用水需求；（3）农户作为消费者，享有其合法权益，监督斗长工作；（4）农户对斗长服务有什么意见可以向村民委员会反映，村民委员会发挥组织协调作用。从而，使农民用水协会真正发挥好作用。

图1 斗管会工作流程

5.1.2 斗长应履行的职责

斗长是斗渠的具体水经营者。灌溉期间，负责购买水票，供水，发放用水户小票，收缴水费和公布到户。应做到热情服务，阳光供水，让用水户满意。非灌溉期间，做好斗渠的维修养护工作。

5.1.3 农民用水协会与有关方面的关系

根据村民委员会组织法第五条，农民用水协会（斗管会）系农村生产性服务组织，理当接受村民委员会监督，村民委员会要尊重斗管会的法人地位，支持斗管会工作。业务上应受灌区管理机构的指导。财务管理上灌区管理机构应给以代管和监督(见图2)。

斗管会是具有法人地位的自主经营的服务性实体，它与灌区管理机构在“水”上是买卖关系，不是上、下级关系。但对于灌区管理机构水政监察中队的执法检查，则必须接受。

5.1.4 加强农民用水协会与灌区管理机构的相互监督

农民用水协会代表用水户利益，灌区管理机构为用水户提供灌溉用水。为充分发挥用水户民主管理末级渠系的积极性，维护用水户的知情权、参与权、决策权和监督权，不断提高双方之间的信誉指数，灌区管理机构要把“及时、平稳、足额、高效、公开”作为服务目标，使用水户明明白白用水，高高兴兴付费，灌区才能实现良性和可持续的发展。

5.2 灌区管理体制改革

目前积极推行管理体制改革。把灌区计划经济体制下依属于行政机构的供水管理转到市场经营轨道上来，健全灌区民主管理体制。

5.2.1 灌区水管体制改革

按照社会主义市场经济体制的要求，逐步建立起产权清晰、责权明确、管理科学的运行机制，积极推广用水户参与灌区管理的新经验，以行政村或支渠为单位，组建农民用水户协会，建立“渠道管理所(供水公司)+农民用水协会+用水户”三位一体的供用水新模式。

5.2.2 小型水利工程管理制度改革

图2 斗管会与各方面关系

改革以保证增值和提高效益为目标。因地制宜采取拍卖、承包、股份合作制等形式，明确小型水利工程的所有权，放开建设权，搞活经营权，实行自主经营、自负盈亏。通过改革，逐步将经营管理权移交给用水户，调动农民参与灌区管理的积极性。建立责权利相统一的工程建设管理和运行新机制。

5.2.3 动员农民用水协会积极参与

要结合灌区实际情况进行管理体制改革，鼓励农村集体、农户、社会各界以多种方式参与建设与经营水利设施。健全完善各受益村组成立的农户用水协会。用水协会是民主管水组织，代表本灌区各用水户行使权力，履行职责、义务。用水协会的任务是负责各自辖区内水利设施的管理、维修，保护水利设施不受破坏，负责测流量水，向用水户计收水费，负责制定用水计划、组织农户有效灌溉，确保均衡受益。灌区管理单位应做到适时、适量、科学合理供水，并对用水户给予技术、设备等方面的指导和帮助，推广先进灌水方法、节水技术，实行节水、科学灌溉，防止水量浪费。

5.2.4 水管单位内部管理体制改革

加强灌区水管单位内部管理，精减人员，提高效率。对职工要加强培训教育，增强为灌区群众服务意识。改革劳动用工制度和分配制度，引入竞争机制，实行优化组合，择优上岗，调动职工的积极性，以形成有效的激励机制。核定灌区管护人员，定岗定编，以降低管理运行成本，提高灌区经济效益。管理单位内部实行企业化管理，提高养护水平。

6 结语

综上所述，建立完善农民用水协会组织，规范灌区渠系管理制度，有利于灌区现代化管理，规范灌区用水市场，节约用水、扩大灌溉面积，提高灌溉效益。有利于农民减负、增收，达到节水增效目的。以上是结合清水河中型灌区的实际情况，对建立和规范末级渠系管理经验提出的合理化建议。

（1）希望各级政府加大对农民用水户参与灌溉管理的支持力度。

（2）需要国家和各级政府加大对灌区支渠以下工程续建配套的资金投入力度。

（3）动员有关部门要通过各种渠道为农民用水户协会的组建提供资金支持。

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