激活土地

今年的中央一号文件提出，全面开展农村土地确权登记颁证工作。“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。农村土地确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政予以补助。”

加快农村土地确权颁证，是农村土地使用制度改革的基础，对此北京市国土资源局副局长谢俊奇曾公开表示：“农村土地确权登记发证，不亚于‘第二次土改。”

农民需要这场“革命”？

李瑞伟是广东省茂名市一家罗非鱼良种场的场长。他说，“在农村，土地属集体所有，农户从集体取得承包经营权，并不是所有权，经营权的期限也不是很长。这带来了两个问题：第一，农村土地不能抵押，贷款很困难，农户要扩大生产规模，要搞家庭农场，很难筹到资金。第二，这对种植大户、龙头企业也不利，它们只能从农民手里租地，双方容易产生纠纷。这些因素阻止了社会资本流往农村。

另一方面，大量农民进城务工就业，农村劳动力迁移走了，但是宅基地、房屋仍在原地，宅基地闲置不仅造成了‘空心村。乡下房屋卖不掉，城里房屋买不起，阻滞了城镇化的进程。”

李瑞伟提出的问题，记者在天则经济研究所副所长冯兴元那里也得到了相同的印证。他说，“我们去过很多地方，现在沿海地区的普遍情况是，种地的人越来越少，而且多是六十岁以上的老人。还有很多农村空心化问题也很严重，房屋没有人住，农田没有人种，尤其在偏远地方，租用这里房屋和耕地的人都没有，村落在逐渐衰落。”

冯兴元表示，按照现行政策，城里人不能随便购买或租用农村的房屋和土地，而新型城镇化其中一个方面是农业现代化，按照新的发展思路，实现城乡统筹一体化，最好的方法是无论土地、资本还是劳动力都可以多向流动。那么在新型城镇化的背景下推行农村土地确权，是个好方向。“确权后方便了土地流转，对原来的土地承包者是有好处的，通过土地转让他能够拿到第一笔收入。如果出去打工，他能拿到第二笔收入，或者他在本地被（土地受让方）雇佣，也可以获得收入，无论哪种选择都能够增加农民收入，并且解放了土地和劳动力。然后土地受让方可以从事规模经营，资本能够进来，这样就是三个生产要素重新组合。”

同时，农村土地确权的时机是成熟的。“如今农村正在建立更加完善的社会保障制度，农民不用担心因为失去耕地而没有食物，也不用担心因为失去宅基地而没有居所，因为村庄空心化后租用他人的住宅也很便宜。至于耕地转让会不会影响到中国所谓的粮食安全，那也不会，即使转让出去，受让方也必须按照原来规划的用途去做。现在国家鼓励土地朝着大户、合作社、家庭农场方向流转，更有利于按照规划用途利用耕地。如此分析，农村土地确权的时机已经成熟。”冯兴元说。

谁是确权主体

此前有国土资源部相关负责人明确了农村土地确权登记发证的范围：覆盖全部农村范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地。

农村土地确权登记好比给农村集体土地建立“户口本”。

其实在2010年和2012年的两个中央一号文件中，都已经涉及加快农村土地确权登记发证工作的相关部署。如今这个问题仍被反复提及，除了其重要性使然外，更是因其复杂性导致推进阻力重重。正如一位基层政府官员所言，“承包地上错综复杂的关系就像只马蜂，你不动它它不蜇你，你一动它它就蜇你。”

今年一号文件颁布后，国务院发展研究中心农村经济研究部部长徐小青在接受媒体采访时曾表示，“农村有三块地，分别是宅基地、农民承包地、集体建设用地。我们所说的土地流转是指农民的承包地。这个（中央）一直是鼓励的。今年一号文件就提出要鼓励农民通过互利互换的方式解决承包地块零碎化的问题，同时加大培育新型农民和农村实用人才，要着力培养一批专业大户、家庭农场经营者。

同时要加快征地制度改革，提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有所提高、长远生计有保障。但集体非经营性建设用地明确规定不得进入市场。”

要实现土地更好的流转，除了明确范围，明确归属权同样重要。谢俊奇认为，我国农村土地是农民集体所有，但其占有、使用、收益、处分的权利长期得不到保障。在我国高速的城镇化、工业化和农业现代化推进过程中，通过强征、非法占有、兼并等手段侵犯农民土地权益的事情时有发生，引起的群体事件严重影响了社会的和谐稳定。其主要原因就是农村土地产权不明晰，权能没保障，权益不平衡。所以，要保护农民的权益，首先要明晰农村的土地产权。

目前理论界普遍认为在土地确权过程中，实现明确到户，让农民成为清晰的产权主体和市场主体，这是基本前提。“谁是产权量化的主体，在中国历史上家庭就是一个基本单位，那么确权到家庭是比较可接受的。确权是老百姓的事情，包括确权以后以什么形式使用，这是村民自治的问题，政府可以协助他们，而不是管理他们。”冯兴元认为。

产权里的问题

即使确权范围和产权主体都已经明确，在现实操作中，依然和顶层设计有出入。

一位乡镇国土资源管理所工作人员直指，当前农村土地产权制度存在四个主要问题。

首先，农村集体土地所有权主体混乱，乡镇与村集体或村民小组争权争利现象日趋严重。现行法律对农村集体土地所有权主体没有明确的界定，只规定了三种方式：村民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；村内集体经济组织或村民小组集体所有，由村内农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；乡（镇）农民集体所有，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

在主体不明的情况下出现了征用农民土地补偿费低、土地增值分配不合理、以及农用地转用、储备、以租代征等诸多问题。部分地区的乡（镇）、村干部及土地行政主管部门从便于组织管理的角度出发，往往将所有权从村民小组所有上收为村集体经济组织（或村委会）或乡镇集体经济组织（或乡镇政府）所有。

其次，集体土地权利不完整影响集体土地产权权益的实现。现行法律中，集体土地所有权与使用权的权能不完整，尤其是集体土地使用权，同国有土地使用权相比，处分权和收益权受到较大限制，这在一定程度上阻碍了集体土地使用权进入市场流转，进而影响到权利人的财产权益在市场中的实现。

再次，集体土地所有权确权登记发证缓慢。由于集体土地所有权的主体确定困难，且随着土地资产价值越来越大，各村、村小组农民集体对土地的权属已达到寸土必争的地步，在确定集体土地所有权时，容易产生大量的权属争议。长期以来农村集体土地所有权确权登记发证工作一直没有有效开展，农村集体土地所有权的主体及其界线也一直没有进行准确界定。

另外，政府征地困难与以村、组为主体的大量违法用地并存。随着近年来土地不断升值，农民对土地的财产意识日益提高，政府征地也日益困难。与此同时，以村、组为主体的违法用地却大量存在。特别是经济发达地区的村、组一直靠出让、出租土地生存。甚至出现借土地承包经营权流转之名，规避国家土地管理法规，随意改变流转土地的农业用途，进行永久性固定设施建设的违法用地现象。

“农村土地使用制度的政策缺失，是影响农村土地确权登记发证的最大障碍。因为没有法律法规和政策依据，无法判断土地取得是否合法，不知道确定给谁。所以，研究和出台农村土地使用的一系列政策，是当务之急。”谢俊奇表示。

小产权出路何在

上文提及的违法用地现象，是与我国城镇化相伴而生的问题，也被称作小产权房。它的出现反映了我国现有的土地和住房制度存在某些缺陷。据冯兴元介绍，在加速城镇化阶段，政府往往以低现金补偿的方式大规模强制征收农民土地，使之变性为国有土地，然后高价转让给房地产开发商，或者大搞开发区，把土地低价甚至无偿转让给工商企业。为了减少农民的抵制，城市政府往往还需要配合以其他补偿方式，包括为其留地或者提供其他安置方式。部分小产权房的出现就与这种背景有关。土地“招拍挂”制度更是推高了城市政府的国有土地出让价格，与被征收土地的补偿标准形成天壤之别。这种利益分化格局更是刺激市区周边乡镇政府、农村集体和个人主动冒着法规风险开发小产权房的冲动。

对小产权房的行政性禁令主要出现在1999年以后，如今在农村土地确权中，它们已成了颇受争议的地带。

小产权房的出路何在？冯兴元建议，治标的对策措施包括分类处理现有的小产权房。有条件的小产权房在补缴部分税费后直接转化为国有土地并合法化等，或者允许集体土地与国有土地一样能够用于对外流转。在后者的情况下，缴纳国有土地转让收入就没有必要，而是需要支付一定比例的税费，以体现“增值部分归公”的原则。此外，完全可以把合法化之后的小产权房视为低市场价保障性住房，将它们视为各地保障性住房的有效组成部分，而经济适用房或者限价商品房则应该完全停建并退市，因为纳税人不必为中等收入者或者中下收入者购买产权房支付补贴：中等收入者或者中下收入者完全可以购买小户型市场价的商品房，以取代经济适用房或者限价商品房。

他说，“新型城镇化确实涉及很多小产权房，确权问题不大，使用权上即使是小产权房也是有合同的，权利比较明确，关键是政府不能让小产权房长期非法化存在。在小产权房确权方面，成都的实践不错，算是比较成功的实现了以家庭为单位的土地私有化，或者说是土地使用权的永续化。这种制度有利于打破现在所谓的宅基地年限不清楚以及耕地只有30年的局面，同时又利用了新型集体经济组织的政策空间。这种城乡统筹制度，使得大量小产权房不叫小产权房，而是属于正常的交易。”

其实，农村土地确权后能够给当地带来诸多“正能量”，它与农村金融服务改革存在着互相激励的关系。比如以土地信托流转为特质的湖南省“益阳模式”，还有甘肃省今年以来通过创新抵押担保方式和财政资金投入方式，允许农民以经过确权的土地、房产做抵押。

对于农村金融改革的未来方向，冯兴元认为，还是在于金融自治。他说，“很多农村现有的政策金融机构是抽水机的作用，钱都抽到了外头。我去年到华中地区某省的一个县级市了解到，当地的存贷比为29%。100块钱存款，只有29块钱留在当地。所以当地的市领导想方设法找出路，希望在当地的金融机构都把一部分存款在本地放出去，多增加1、2个百分点的贷款，当场我就指出，为什么不多建几个老百姓自己的金融机构？那不是他们的钱全在里面了么，哪里还需要求着金融机构反过来多吸收你的存款。这就需要改变一个现状，就是现在银监会直接审批是不对的，只要不跨地域的话，那么省里面，甚至一个地级市的银监会、银监局来核准就行了。你可以要求他必须有专业的财会人员，有规范的示范章程，这基本上就没有问题。信用合作社如果是搞真正的合作金融，就十几个人最好。真正的合作机构，合作银行、合作社、信用合作，都是要人少，因为合作是人的合作，需要基于互助和利他规则展开合作，规模一大就会出现‘搭便车，道德风险和逆向选择之类的问题，就容易被内部人控制，初级社规模小，合作成本低，也便于决策。然后可以搞联社，德国合作银行是德国三大银行之一，所以中国也是一样可以搞真正的合作金融。”