南方四省(区)农民用水户协会运行管理调查与思考

卞戈亚,黄爱玉,冯广志,鞠茂森,苏 雯,陈康宁

(1.中国水利水电科学研究院水利研究所,北京 100048;2.中国灌溉排水发展中心,北京 100054; 3.中国农业节水和农村供水技术协会,北京 100053; 4.中国水利水电科学研究院流域水循环模拟与调控国家重点实验室,北京 100038)

南方四省(区)农民用水户协会运行管理调查与思考

卞戈亚1,黄爱玉2,冯广志3,鞠茂森3,苏 雯3,陈康宁4

(1.中国水利水电科学研究院水利研究所,北京 100048;2.中国灌溉排水发展中心,北京 100054; 3.中国农业节水和农村供水技术协会,北京 100053; 4.中国水利水电科学研究院流域水循环模拟与调控国家重点实验室,北京 100038)

根据对广西、江西、湖北、四川等南方四省(区)21家典型农民用水户协会的调查,对其建设运行现状、存在的问题及归因等有了进一步认识。调查表明,协会在承担工程管护责任、提升灌溉用水效率、规范用水秩序、参与新农村建设等事务中发挥了突出作用,但仍存在4个方面的问题:工程底子薄欠账多,工程管护及日常运行经费缺口大,自身管理经验欠缺,无法拥有工程产权等。提出了推动协会发展的具体建议:国家出台农民用水户协会管理条例或管理办法,进一步宣传贯彻落实中央末级渠系水价改革政策等。

南方四省(区);农民用水户协会;运行管理

农民用水户协会(以下简称“协会”)作为我国基层水利服务体系的“三驾马车”之一,对培育和提高农民自主管理意识和水平,明晰农村水利设施所有权,建立现代高效的管理体制和运行机制,具有十分重要的意义,因此受到国家高度重视。2011年,中央一号文件提出要“健全基层水利服务体系”[1]。2012年6月,水利部、中央编办、财政部联合出台了《关于进一步健全完善基层水利服务体系的指导意见》[2],从顶层设计高度进一步确定了健全完善基层水利服务体系的各项任务。我国的协会建设始于20世纪90年代,尽管起步稍晚,但由于国家有关部门大力推动,发展十分迅速,截至2011年底,全国共建有协会7.8万个,管理灌溉面积约1667万hm2,占我国有效灌溉面积的28%。2012年8月,水利部李国英副部长在讲话中明确提出[3],到2013年底,要按照三部办文件的要求,实现协会全覆盖。尽管协会从空间布局上覆盖日趋广泛,但由于外部环境及其自身的多方面问题,发挥参与灌溉管理事务职能仍受一定制约[4-11]。本文根据对我国南方广西、江西、湖北、四川四省(区)的21个协会、部分灌区水管单位及水行政主管部门的调研,形成了对协会运行管理情况的初步认识,针对存在的问题、归因以及如何推动协会向纵深发展做了较深入的思考。

1 南方四省(区)协会发展现状

1.1 四省(区)协会的整体情况

本次调研于2011年10月、11月间进行,主要对象是四省(区)不同运行历时、灌域面积、管理模式的21个协会,调查方式包括问卷、座谈等多种形式。四省(区)在我国南方地区具有较好的代表性,湖北省的协会建设起步最早,江西省农民自主参与灌溉管理历史悠久,广西壮族自治区农业灌溉主要依靠小型水利工程,四川省大型灌区的群管水利有良好基础。截至2011年11月,四省(区)共建有协会17710个,其中大型灌区内3 760个,中型灌区内2828个,小型灌区内11032个,管理灌溉面积约803万hm2,占四省(区)灌溉总面积的40.4%,参与农户959.6万户,涉及3837万人,见表1。

1.2 具体调研对象的运行情况

这21个协会在四省(区)的分布情况是:江西省6个,湖北省5个,广西壮族自治区6个,四川省4个。从运行时间看,既有成立于清同治时期运行140年的协会,也有新近成立的协会。从灌区规模看,有灌溉面积达1330 hm2的协会,也有灌溉面积仅20 hm2的协会。从发起背景看,有依托大型灌区续建配套与节水改造、农业水价综合改革、中央财政小农水项目带动的协会,也有受世界银行贷款项目和英国发展署资助建立的协会。调查内容力求体现协会组织运作、工程管护状况、经费来源于财务状况、能力建设、地方政府部门与协会关系、公共财政对协会支持等信息,调研表部分内容见表2。

表1 南方四省(区)协会发展情况调查情况

表2 调查对象具体运行情况

1.3 总体运行效果

通过多年的建设,四省(区)协会建设取得了明显起色,发挥了多方面作用,集中体现在以下几方面:①提升了灌溉用水效率。以绵阳市武引灌区协会和都江堰龙泉灌区协会为例,其单位农田灌溉用水量分别比协会组建前分别节约了30%和28%。②逐渐填补了农村水利工程管理主体空白。凡是协会管辖的工程,即使没有获得公共财政的支持,其维护状况也得到了改观。③改善了农业生产条件。以湖北省为例,近年来恢复和改善的灌溉面积超过26万hm2,其中1/3来自协会的贡献。④有效规范了灌溉用水秩序。以四川省为例,近3年来全省农业水费平均收取率从协会大面积推广前的76.71%提高到85.56%,大型灌区收取率由53.71%提高到70.83%。⑤在新农村建设中发挥了纽带作用。参与调查的21个协会中,有9个协会兼管了农村供水。以永福镇江西屯协会为例,该协会不但兼管人饮工程,而且修建了76个沼气池,改厕65个,改善了农村卫生环境。

2 协会存在的主要问题

2.1 协会所管工程完好率低急需更新改造

四省(区)多数农村水利工程建于20世纪50至70年代,受经济技术条件制约,质量先天不足,加之运行几十年,大多数破烂不堪,与水利现代化、灌溉现代化的要求相距甚远,影响粮食安全。本次实地调查的协会,一般被认为运行条件相对较好,但渠道完好率在80%以上的仅有7个,50%～80%的有9个,另外有5个协会在50%以下。近年来虽然财政加大了投入,但相对庞杂浩大灌排网络来说,工程改造仍较滞后,调研对象中所管工程基本没有改造的(只对引水渠极少部分进行了衬砌)占38%,比如四川都江堰龙泉灌区的大汶山协会,管理灌溉面积约1020 hm2,建于20世纪70年代并经地震摧残渠道40余公里,但至今没有得到改造。

2.2 工程管护及日常运行经费缺口大

从经费来源看,在20家有数据的协会中,完全依靠水费或水费提成收入的有14家,完全依赖村集体筹集的1家,兼有管理费收入的3家,有养鱼等经营性收入的仅有2家。从年收入看,在19家有数据的协会中,有6家低于1万元,9家在1～4万元之间,仅有4家高于4万元。从单位灌溉面积水费标准看,有10家低于500元/hm2。从日常办公条件看,有13个协会没有独立的办公场所,其中多数是借用或与村委会共用,有的则在协会主席家里开会。

2.3 自身的管理经验与水平欠缺

在这21家协会中多数协会组建程序简单、管理机构负责人产生不民主、规章制度笼统照搬范本缺乏可操作性、管理人员缺乏财务或业务知识;从管理人员自身素质看,有10家负责人为普通农民,有8家由村支书兼任,有3家由原水管站职工、乡水利站长或电灌站职工担任。在调查中,不少协会负责人反映,由于协会是个新鲜事物,缺乏经验,在管理中只能边运行边探索。

民主和谐的教学氛围是学生积极主动性发挥的前提，它能消除学生的紧张心理，使学生处于一种宽松的心理环境中。如教学《能被3整除的数的特征》时，让学生大胆去猜、去发现：“能被3整除的数有什么特征呢？”鼓励他们有什么问题就提出来，有什么想法就说出来，对学生一视同仁，尤其是学困生只要有需要更要给予提问的机会，当一位学生说：“一个数能不能被3整除与个位有关。”“真是与个位有关吗？”“与个位有什么关系呢？”学生会大胆质疑，并通过举例很快就否定了刚才的说法。“那到底有什么特征呢？”学生进入一种“心欲求而尚未得，口欲言而尚不能”的求知状态中。这样，学生渐渐地就会在课堂上敢于向老师和同学提出问题。

2.4 多数协会没有获得工程产权

在21家协会中,除江西鲤陂、湖北黄林支渠和东风三干渠等少数协会外,其他18家协会均没有水利工程产权证书或固定资产转让证件。关于工程产权,另一类极端现象是直接越过协会,将产权切割破碎,完全交给农户个人,比如江西省高安市给杨圩镇梨塘村每户颁发了农村水利设施权属证书,全村共颁发产权证236份,抽掉了本该由梨塘村协会承担的工程管护主体地位,造成协会管理协调工作困难。

3 影响协会建设运行的归因分析

3.1 管理部门重视与政策引导不够

管理部门对协会作用了解太少,导致重视与政策扶持不够,表现在以下几方面:①基层管理部门对小型农田水利资产的形成因素和持续运行的管护责任认识不清,或怀疑农民的自我管理能力,导致迟迟不肯将工程产权交给协会;②在制订水价过程中,认为调整水价是增加农民负担,没有按照补偿成本的原则将末级渠系的工程维护和灌溉管理发生的费用进入成制定终端水价,直接影响协会收入来源;③管理部门与协会之间利益主体关系模糊,有的乡(镇)水利站职工仍在吃水费,这样的协会不是用水户的利益相关者,无法代表用水户的共同利益。

3.2 公共性财政投入支持力度较弱

协会在建设运行起步阶段主要依靠公共财政支持。近年来,公共财政投入主要以项目的形式,预算中没有列支协会机构建设与能力建设的经费预算。究其原因,一是政府重建轻管的思想仍然没有根除,有的文件虽然明确协会建设费用由地方配套,但实际执行或虚报夸大,或全为空头支票;二是当地财政确实困难,协会自身没有经费来源。

3.3 协会缺乏业务上的指导

3.4 外边界形式确定不够合理

在这21家协会中,按行政边界组建的协会占多数,有12家,只有9家按水文边界组建。例如江西和广西,协会普遍以村行政建制为单元组建,造成两方面具体问题:一是灌溉规模太小,收入少,而单位面积管理成本较高,造成运行维护费用不足,在21家协会中,有4个协会的灌溉面积小于67 hm2的,有的甚至只有20 hm2;二是工程管护责任难以落实,灌溉用水仍存矛盾,同一支渠(或水源)工程以下几个行政村,各自组建协会,成为若干个独立体,工程的共同部分维护责任难以落实,上游置之不理,下游相互推诿,造成“公地悲剧”。

4 推动协会建设向纵深发展的建议

4.1 从战略高度充分认识培育和发展协会的重要作用

协会作为农田水利建设和管理的“主体”,是管理体制改革的关键环节之一,是大方向。我国历史上利用民间力量自治管水的做法和许多国家实行农民用水协会为主要形式的用水户参与灌溉管理成功经验,都说明它是有生命力的。目前协会发展中存在不少问题,应当以积极的态度研究解决问题,协会的建设与发展不能一蹴而就,更不能半途而废,不能把协会的功能局限于方便水费的收缴和用水户的投工投劳,应当把加强协会建设,培育协会管理能力作为保障小型农田水利和大中型灌区工程良性运行的战略措施。

4.2 进一步宣传贯彻落实中央末级渠系水价改革政策

《关于加强农业末级渠系水价管理的通知》(发改价格[2005]2769号)明确农业末级渠系水价应“按照补偿农业末级渠系运行和维修养护费用的原则核定”。维修养护费用指协会执委会成员和管水员的误工补贴和办公费用,这一部分是协会成员应得的劳动报酬,多数用水户是能接受的,全国已有很多达到收支平衡的协会,如江西万载县的鲤陂协会、湖北当阳市黄林支渠协会、和东风渠三干渠协会等。同时建议地方政府给予协会自行造血的功能,将协会管辖范围内的小型水库、堰塘或荒山、以及人畜引水工程等转交或承包给协会管理经营,扩大协会的经营范围,增加协会的财务收入,用以满足协会为用水户提供服务的需要。

4.3 建议国家出台农民用水户协会管理相关办法

目前,全国已有一些省份(如湖南、湖北、新疆、四川)以水利厅名义发文,出台了《农民用水户协会管理暂行办法》。建议由国家相关部门组织法律专家,着手起草全国性农民用水户协会管理相关办法,确定协会的性质、权利、义务、责任和地位,规范协会机构建设、能力建设的程序和办法,协会内部、外部的民主决策与监督机制等,特别是协会与各利益相关部门和单位之间的关系,以及双方的权利、义务,有效保障协会的权益,同时规范地方政府对协会组建、发展的职责及对所管辖的小型水利工程更新改造资金投入的责任和资金来源等。

4.4 对协会水利工程更新改造予以财政倾斜

建议国家和各级地方政府,将涉农水工程建设资金向协会倾斜,加快、加大协会所管辖的水利工程更新改造资金的投入。同时建议各级政府和有关部门,特别是县一级的地方政府,应当在全县农田水利工程统一规划、设计的基础上,整合国家相关涉农项目的资金(如小农水、末级渠系改造、重点节水示范县、以及大、中型灌区节水与更新改造、农业综合开发、土地整治等),从水源工程、骨干渠系工程、再到末级田间工程,全盘考虑,一次投入到位,使得配套齐全,以及时发挥农田水利工程的整体效益,尽快夯实改善协会的水利工程的基础条件。

4.5 从工程投资管理上落实协会机构能力建设的专项经费

可参考国家农业综合开发办公室的做法,在农业综合开发的经费中提留7%的新技术开发的经费,用于协会组建的培训费。建议在与协会有关的水利项目经费管理的开支类别中增设一定比例的(如总额5%～7%)用于协会机构建设与能力建设的专项经费,在中央投资中列支,不作为地方配套,实行专款专用并制定出相应的管理办法。同时,要寻求协会后续培训的经费来源,用以提高协会执委会等管理层面工作人员的综合素质。

4.6 妥善落实协会所管辖的水利工程的产权归属问题

各级地方政府应高度重视协会所辖的末级渠系工程或小型水利工程的产权转交问题,使用水户在拥有产权基础上承担管护责任。各级地方政府、乡(镇)水利站,特别是灌区水管单位,要协助和指导协会在做好所管辖更新改造规划的基础上,做好所辖工程固定资产的登记、造册和办理工程产权转交的工作。工程产权移交给协会后,协会应与其他形式的管理主体同等享受财政的补贴和维修改造支持。

4.7 培育示范性样板协会,带动协会规模化建设

针对当前的农民用水户协会普遍存在规模小、能力不强、组建运行不够规范等问题,国家、省(市)、灌区要抓好一批较大规模的示范性样板协会建设。在抓样板协会培育的过程中,要正确处理政府引导、推动和农民自主参与的关系。在协会规模设计上,要以合理、可行、必要为原则,不要把必要的整合变为强行的凑合。建议财政安排专项资金,成立农民用水协会发展指导服务中心和信息网络,加强对协会的指导、监测、调查、评估。

[1]中共中央国务院.中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定[J].中国水利,2011(4):1-2.

[2]水利部,中央机构编制委员会办公室,财政部.关于进一步健全完善基层水利服务体系的指导意见[EB/ OL].[2012-06-01].http://www.gov.cn/gzdt/2012-06/ 09/content_2157245.htm.

[3]李国英.强化措施狠抓落实全力推进基层水利服务体系建设[EB/OL].[2012-08-17].http://www.mwr.gov. cn/zwzc/ldxx/lgy/zyjh/201208/t20120817_328019.html.

[4]翟浩辉.培育农民用水户协会 推进新农村水利建设[J].求是,2006(3):33-34.

[5]冯广志.完善农业水价形成机制若干问题的思考[J].水利发展研究,2010(8):26-32.

[6]楼豫红.基层水利服务体系建设有关问题的探讨[J].中国水利,2011(7):29-31.

[7]李代鑫.中国灌溉管理与用水户参与灌溉管理[J].中国农村水利水电,2002(5):1-3.

[8]冯广志.国外“用水户参与灌溉管理”及我国开展该项工作的建议[J].中国农村水利水电,1997(2):24-25.

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[10]苏孝陆.用水户协会在灌区体制改革中的地位[J].水利经济,2004,22(3):5-6.

[11]刘凤丽,彭世彰.灌区参与式管理模式探讨[J].水利水电科技进展,2004,24(2):63-65.

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1003 -9511(2013)04 -0047 -04

2013-01 -10 编辑:张志琴)

10.3969/j.issn.1003 -9511.2013.04.012

卞戈亚(1979—),女,江苏大丰人,工程师,博士,从事农业节水技术与管理研究。