中国控烟政策产出乏力的政策网络分析

刘海燕

（山西财经大学 公共管理学院，山西 太原 030006）

一、引 言

如何制定有效的烟草控制政策从而最大限度地减少烟草对公众健康的危害，是世界各个国家面临的政策议题。尽管我国政府不断回应世界控烟运动的潮流，出台了一系列政策措施，但是控烟政策产出的作用力有限，控烟效果并不理想［1］。作为《国际烟草控制框架公约》（下称《公约》）的缔约方，我国承诺于2011年1月9日前在室内公共场所实现100%禁烟，但这个承诺已经失约。我国至今仍无一部针对公共场所禁止吸烟的全国性法规，烟草变相广告和促销无法可束、烟草包装警示不力、烟草税率和价格的调整力度弱。

政府基于烟草业丰厚税利的考虑而没有采取有效的控烟措施，强烈依赖烟草产业的地方政府阻扰国家控烟进程的展开［2］。烟草公司和国家烟草专卖局政企合一，为烟草控制造成了巨大的体制障碍［3］。从控烟的依据来说，我国的控烟工作缺乏法律的保障与支撑，特别是缺乏全国统一的控烟立法［4］。有学者认为，控烟法律政策的失灵不能仅仅归因于法律政策的制定与执行，还在于控烟法律与吸烟行为的习惯特征相冲突［5］。这几个角度的解释都非常有力，但忽视了控烟政策所涉及的利害相关者及他们之间的互动对政策产出的影响。岳经纶从政策子系统的角度分析了中国控烟政策疲弱的原因，即控烟政策子系统中的政府行动者在控烟问题上缺乏坚定的共识，而社会行动者缺乏推动控烟政策的能力［6］。岳经纶的分析简洁独到，表明控烟政策是多元利益相关者通过策略性行动影响公共政策的结果，但其构建的控烟行动者关系图遗漏了行动者在网络中的位置和互动程度分析，对行动者价值取向的分析也不够深入。从国外烟草控制的历史来看，英国和日本控烟政策中形成了清晰的政策网络，烟草生产者网络与控烟议题网络相互竞争，控烟政策产出是在二者的对抗中形成的［7］［8］。如今，跨国烟草公司结成了紧密的共同体与全球反烟草联盟竞争，积极游说本国及国际控烟决策者以保护全球烟草产业的利益［9］。与中国烟草管制相同的越南，其控烟立法被搁浅是因为不同诉求的利益相关者的冲突而难以达成共识［10］。由此看来，控烟政策产出不是单一行动主体主导政策的结果，而是在各个行动主体的对抗、博弈甚至相互依赖的互动基础上达成的。不同类型的主体基于价值偏好和利益诉求形成了特定的互动关系，这些关系的持续性动态地影响政策产出的活动轨迹，这种活动轨迹就是控烟政策网络，不同的网络型态导致了不同的政策产出。

因此，从政策网络的视角深入剖析中国控烟政策产出乏力的原因并依此提出相应的政策建议是本文拟解决的问题。政策网络的演变历程和网络中行动者策略互动形成的网络结构是政策网络的两个分析要素。控烟政策网络的演变将从宏观上展现中国控烟政策不同时期的动态图像，即各个时期不同行动者的加入，行动者基于价值偏好和利益诉求形成的相互对抗的联盟；控烟政策网络的结构分析将从微观上刻画现阶段已经成形的控烟网络的特性，即行动者互动关系的内容与连接，网络的集中度及行动者在网络中的不同位置。这些将为本文解释中国控烟政策失败提供新的视角和依据。如果过于注重政府单方面的作用，或者仅仅关注烟草强势集团的利益，忽视政策行动者的多层次性和异质性，则对控烟政策产出的解释将是片面的。

二、中国控烟政策网络的演变

控烟政策网络依据行动者秉承的理念大体分为两个联盟：烟草经济联盟和烟草控制联盟。烟草经济联盟指注重烟草带来的经济利益而不支持控烟的联盟，包括烟草产业集团、烟草税收贡献率高的地方政府和烟草专卖管理机构。烟草控制联盟指关注烟草造成的健康危害而支持控烟的联盟，包括卫生部门、有关卫生健康的非政府组织、专家、被动吸烟者等。此外，还有一些没有明确价值取向的相关者，如烟草上瘾者、卷烟替代品产业等。一些政策行动主体较早进入网络中，而另一些政策行动主体则在讨论的后期才进入。

1.控烟议题网络的启动（1979～1999年）

20世纪80年代后期，中国的控烟运动开始启动。这一时期的政策网络形态是没有中心的、联系较为松散的议题网络（见图1），整个控烟网络呈现出议题网络的分散零星特征，网络中没有对抗的力量。在国际控烟运动的影响下，吸烟成为一个社会问题开始受到人们的关注，中国一些控烟团体以及部分卫生专家开始积极倡导控烟。但政府没有意识到吸烟是个公共问题，更没有列入政府议程，仅出台了一些零散且效力弱的法规。烟草企业没有意识到控烟运动对他们的攻击，因而没有采取回应措施。大众传媒的报道也很少。吸烟观念限制了人们的思想，同时也限制了网络的规模。例如，被动吸烟群体还没有加入网络的意愿，普通大众更没有控烟的欲求。议题网络的功能主要是散布传播控烟信息，且始终处于变化和发展之中。新要求的出现将增加新的加入者，从而扩大网络的范围。

2.议题网络和政策共同体的对抗（1999年至今）

1999年以来，控烟网络形态逐渐变为松散的控烟议题网络与紧密的控烟政策共同体之间的对抗（见图2）。《公约》的通过是影响控烟网络的关键事件，控烟成为全球政策议题对中国控烟形成了外部压力。2003年，中国正式签署《公约》，扩大了控烟网络的范围，网络中有了国际组织的加入。2007年，成立了八部委组成的中国履约部际协调机制。大众传媒尤其是网络传媒的介入促使控烟成为公共卫生政策议题。它们是政策网络行动者间的关键链接，是控烟政策方案的鼓吹者和推动者。网络中各个行动者采取了多种措施巩固其在网络中的地位和影响力：控烟非政府组织、专家学者积极呼吁政府采取各种措施控制烟草；烟草产业集团通过冠名赞助或者捐赠等手段树立积极的企业社会责任形象，以改变控烟对他们的不利影响；一些跨国烟草巨头在控烟严格的欧美市场受到限制，于是将发展重点转向控烟松懈的中国。图2中的国家烟草专卖局是网络的决策制定中心，运用其制度权威制定有利于烟草产业的控烟政策。

图1 控烟网络初期形态：议题网络

图2 议题网络和政策共同体之间的对抗

从图1、图2来看，控烟网络是围绕网络中联盟各方定义控烟政策问题的竞争演变的。网络初期关注的是控烟议题应当列为政府部门优先解决的范围，因为控烟问题是全新的政策议题；后期更为关注用何种最佳方案解决已经进入政府议程的控烟议题，因为控烟问题在成为国际性议题的情形下国内没有现行政策可供参考。烟草经济联盟与烟草控制联盟为保证提出的政策方案被决策者吸纳，力争掌握控烟议题的界定权，以主导政策过程的核心理念。控烟问题的内核信念、核心信念及次要方面的信念的不同体现了网络行动者在利益和价值选择上的差异和冲突（见表1～表3），这些冲突决定了他们在定义控烟问题上的不同方向，即烟草控制联盟强调吸烟的卫生成本和社会影响，运用各种宣传手段改变公众对烟草的态度，极力推动控烟政策议题进入政府的决策重点；烟草经济联盟强调烟草的税收和慈善贡献以激发民众对烟草企业强烈的同情心，在各种场合阻止烟草控制变为公共问题，使其不能进入政策议程。联盟间的多元冲突加剧了决策者解决政策问题的难度。

表1 控烟政策内核信念体系

表2 控烟政策核心信念体系

表3 控烟政策次要方面的信念体系

三、中国控烟政策网络的结构

1.行动者互动关系的连接与关系内容

（1）行动者互动关系的连接

从图3来看，以烟草企业为首的生产者网络与决策机构国家烟草专卖局之间是合作共谋关系的利益共同体，联合应对《公约》的各种约束性规定，在网络互动中形成了有效的影响力结构。而以控烟组织、专家和大众传媒形成的议题网络实力较弱，需要得到卫生部的支持和协助，且威胁了烟草经济联盟在网络中的位置。卫生部与国家烟草专卖局在控烟的立场上是对立的，卫生部鼓励控烟组织的成长和发展，积极利用控烟组织和专家开展工作。控烟议题网络通过宣传烟草危害和调查烟草社会成本等工作，形成了强大的舆论压力向国家烟草专卖局施压。生产者网络中的国内外烟草企业存在利益的矛盾：从烟草市场占有率来说，他们是同业竞争对手，但在控烟立场上他们是一致的。烟草生产者网络通过赞助、课题资助等手段不断吸收新的利益，维护或者充实自己的网络边界不被蚕食。网络中的互动呈现相互渗透的过程。

图3 网络互动关系

（2）行动者互动关系的内容

烟草专卖机构和烟草企业之间是利益合作的工具性关系。一方面，烟草企业希望烟草专卖机构作为自己集团的代言人，在政策制定中为其争取更多的利益；另一方面，烟草专卖机构也希望通过烟草专卖制度共享烟草企业创造的垄断收入。烟草相关产业、烟草研究机构与烟草企业之间也是工具性关系，着眼于分享利润、技术与资金上的合作。而民间控烟团体与卫生部之间是边界渗透关系，是卫生部门寻求民间力量支持以对抗烟草商的结盟对象。例如，中国控烟协会中的成员曾经在卫生部或者烟草部门工作，显示了这些群体间的相互渗透和资讯的流动。控烟专家包括卫生专家、法学家和经济学家等从各自领域提出控烟政策建议，他们之间是知识共享的关系。民间控烟人士或多或少存在一些人情关系的连接，与格兰诺维特所指的“弱连接”相似。具有“弱关系”的政策网络的最大优势在于收集和传递信息。这些民间人士针对控烟议题有相同的价值观，没有正式制度的约束和限制，所呈现的更多是一种情感关系。

2.网络内部结构：集中度

从图4来看，控烟网络没有集中点，存在断裂的两部分，而这两部分的集中度呈现不同的特征，即烟草经济联盟形成的政策共同体集中度强，而以控烟民间团体为主的议题网络的集中度不高。在烟草生产者网络的不断扩张中，烟草专卖机构与烟草企业之间的稳定互动形成了稳固的政策共同体，这样的网络关系也相对阻隔了其他异质性团体进入政策网络的可能性和多元利益团体的高度参与。因为这些多元团体没有足够的资源和力量参与，或者他们取得的成绩难以撼动现有的网络结构，这就形成了对立且缺乏连接的网络结构——“结构洞”，即从网络整体看好像网络结构中出现了洞穴（由于行动者数量有限，模拟图不很逼真）。要打破这种对立的状态，缓解因政策议题意识形态或利益引起的冲突，需要一种缓冲器或“桥梁者”。

图4 控烟政策网络内部结构连接

3.行动者在网络中的位置与影响力

网络的影响力来源于行动者在网络中汲取并操控资源的能力，这种能力取决于行动者在网络中的位置，即行动者距离政策决策中心的远近。既有的制度环境决定了行动者在网络中处于不同的位置，有的行动者在进入网络之前就占有先天的权力优势地位。优势位置有利于行动者汲取资源并巩固其在网络中的地位，从而主导政策制定的发展方向。由此也可以认为，政策网络是一种权变的动态权力运作过程，政策产出是在复杂的权力互动网络中产生的。图5显示出这种权力距离的远近，烟草政商合一的制度赋予烟草政策共同体和烟草生产者网络的核心地位，它们对政策结果的影响大于烟草控制联盟形成的议题内容，处于网络边缘的吸烟群体和被动吸烟群体对决策的影响更低。这种权力不均衡的关系没有形成两个联盟之间的资源互赖，却导致了结构优势一方影响力的不断扩大。从部委级别来看，作为部级单位的卫生部的职权大于副部级的国家烟草专卖局，应具有较大的发言权，因此距离国务院决策中心更近些。但是，由于二者职能性质的不同，前者是消费部门，后者是创利部门，它们对决策中心的影响正好与直观认识相反。在控烟议题上，卫生部微弱的声音难以“压倒”国家烟草专卖局。后者不仅在制度位置上掌握规则制定的优势，在地方上还能获得各大烟草企业及零售商的支持。国家烟草专卖局划归工信部后，卫生部的对话对象变为正部级的工信部了，更加削弱了卫生部在控烟政策上的话语权。

图5 控烟政策网络核心－边缘

控烟议题网络没有利益和权力资源，距离决策中心较远。在网络位置不利的情形下，烟草控制联盟巧妙地宣传和扩散作为技术证据的知识资源以加强自己行动的合法性。很多设在大学、医院的控烟学术机构大量开展了被动吸烟、烟草加税等方面的科学研究，为控烟工作提供了技术基础。民间控烟组织通过动员社会力量、进行吸烟成本调查及营造社会舆论等方式进行非正式的抗议，以影响国务院决策部门和公众的选择。控烟专家积极为卫生部门提供准确、详细的控烟信息，利用自身的社会威望及与卫生部门的连带关系进行资源的汲取。近些年，控烟议题网络有了一定的影响力。2008年11月，经过控烟协会的积极呼呼，民政部和“中华慈善奖”评委会取消了中国烟草公司等6家烟草企业的获奖资格，并取消了烟草企业的评选资格。2009年7月，媒体公开了38位控烟专家致上海世博会的联名信，迫使主办方退回了烟草企业对中国馆的2亿元捐赠。然而，控烟议题网络在网络中的不利位置限制了他们力量的发挥，政策影响力有限。2009年，在国家层面上全职从事控烟工作的人数仅为27人，包括八部委履约协调小组、中国疾控中心控烟办公室、WHO健康合作中心的工作人员［11］。尽管政府力量如此薄弱，烟草控制联盟仍然不断呼呼并整合力量，与强大的烟草经济联盟对抗，不断提高其在网络中的影响力。

四、结论与建议

从中国控烟政策网络的演变及控烟网络的结构特征来看，控烟政策网络中同时存在议题网络和政策共同体两种网络类型。差异的网络结构类型造成了网络影响力的不对等，导致控烟政策产出收效甚微，整个控烟政策产出是在控烟议题网络挑战控烟政策共同体的艰难推进中渐进演变的。它们在控烟网络演变的不同时期发挥的影响力不一样，二者相互交织影响决策过程，即控烟议题网络的建构存在着高度的弹性与流动性，它促使控烟成为政策议题。由于在控烟网络中占有的位置不同，在如何控烟以及控烟达到何种程度的政策方案设计阶段，控烟政策共同体主导了控烟政策的话语权，而控烟议题网络的影响力较弱，只能通过公共舆论等外部事件影响政策产出，致使控烟政策产出的作用力有限。

由于决策者没有充分考虑到各个利害相关者的需求，现有的控烟政策产出过于粗放，明显偏袒烟草产业集团，因而没有起到积极控烟的效果。因此，控烟政策的制定要仔细分析各个利害相关者的利益诉求，尽量消弭网络中各个行动者的价值冲突。首先，政府要积极利用政策网络信息流动活跃动态的优势，为冲突各方搭建理性的沟通平台，做打破对立状态的“桥梁者”，延伸控烟议题的讨论空间，并广泛听取网络中的建议和意见，而不是刻意支持某些联盟，排斥或者拒绝反对声音。这是政策网络提供给决策者的“学习”机会，尤其是决策者在面临价值权衡困惑时更应积极利用网络，为决策寻找突破口和折衷点。其次，控烟政策产出要更加细致和有针对性。政府要意识到控烟政策产出在不同地区、不同阶层和不同收入群体中产生效果的差异，尤其是烟草税收的地区差异影响地方政府对中央控烟政策的认同。

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