城市失地农民生存与发展问题研究——以浙江嘉兴市为调查样本

朱 岩

(嘉兴职业技术学院外语与贸易分院，浙江嘉兴 314036)

目前城市化进程中失地农民的类型，按照土地被征用还是流转，分为永久失地型和转租型;从耕地和宅基地是否同时丧失，分为完全失地型 (两者都失去)和部分失地型 (两者保留其一)。本文主要研究上述两种失地类型下，城市失地农民的生存保障及其事业发展。

1 土地征用及流转中对失地农民的补偿及安置

1.1 土地征用

1.1.1 征地程序及补偿标准

土地征用程序一般是市级政府根据土地征用规划，列出建设项目名称、用途、土地位置、被征地单位、征地面积等，报省政府国土资源部门批准后，公告土地征用方案和征用事项，实施征地。按土地的原有用途而非市场价格，采用“产值倍数法”确定补偿标准，即原土地产值高的补偿高，地方政府对具体宗地的产值和倍数有很大的自由裁量权。征地费又称片区综合价，由土地补偿费和安置补助费构成，占整个征地总费用的约96%。由于实行社会保障安置，土地费和安置费的约70%划入失地农民社会保障帐户，剩余的30%，村留一定比例后，分解到农户。青苗补偿费和地上附着物补偿费直接补给农民 (见表1)。

表1 片区综合价、青苗补偿费标准 单位:万元/hm2

1.1.2 安置办法

采用社会保障安置办法，具体分为下列四种:(1)当期享受社会保险。对在征地时达到退休年龄(男满60周岁，女满50周岁)的被征地人员，户口“农转非”，并为其一次性缴纳15年养老保险统筹费，与社保部门签订协议后，从次月开始按月发放养老金，目前逐年增加养老金标准为每人每月约1000元。(2)到期享受社会保险。对在征地时男满45～60周岁，女满35～50周岁的被征地人员，户口“农转非”，并为其一次性缴纳15年养老保险统筹费，到退休年龄后按月领取养老金。退休前每人每月发放为期两年的生活及医疗包干费200元。(3)本人续缴养老保险。对在征地时，男满16～45周岁，女满16～35周岁的被征地农民，一次性发给自谋职业费每人8000元，并按其在农村劳动年限 (16周岁算起)，每满1年为其购买1年的社会保险统筹费，最高为15年，其后由本人继续参加基本养老保险和大病医疗保险。对在征地时未满16周岁的被征地农民，以每人3000元为基数，再按每岁200元的标准发放征地安置补助费。

1.2 土地流转

土地流转是指农民通过转包、出租、互换、股份合作等形式流转土地承包经营权，是在现阶段土地交易没有完全市场化法律框架下，土地资源采用有条件流动形式。土地征用和土地流转的本质区别在于，前者农民“永久”失去土地，后者理论上土地的承包权还在原承包人手上。嘉兴市土地流转将宅基地和耕地分离、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、耕地承包经营权置换社会保障。

1.2.1 土地承包经营权置换生活保障

土地流转后失地农民取得两项生活保障费:(1)流转费。农民将土地承包经营权以每年每公顷9000～10500元的价格 (人均取得流转费每月约72元)，以合同的形式转包给承包大户或农业企业，合同期限一般为20年，流转费每年递增约3.2% ～4.3%［1］。(2)养老金。对土地全部流转的农民 (宅基地和耕地全部流转)，由流转公司在失地农民满61周岁时提供200元养老金或由乡 (镇)提供社保补助12000元，农民参加社保，满60周岁后在社保局领取养老金。目前嘉兴市土地流转农民每人每月实领养老金约350元 (见表2)。

表2 嘉兴城乡居民社会养老保险缴费对照 单位:元

1.2.2 农村住宅置换城镇房产

农民从原宅基地自建房迁往政府为其统一规划建造的新市镇、新农村小区统建楼房中，从而腾出更多的土地。安置政策为:“旧房折价+购房补贴+新房优惠价购买”，基本上“拆一还一”，超面积部分按优惠价购买 (一般比商品房每平米低300元)。具体分统建楼安置和异地农民自建房安置两种，主要采用统建楼安置。

2 城市失地农民生存现状及面临的主要问题

2.1 社会保障水平低，就业市场化

嘉兴市土地征用或流转基本模式为:土地费及补偿费主要用来缴纳失地农民社保费，就业市场化。失地农民社保金的约95%靠自己缴纳。征地农民每人每月1 000元养老金尚能维持温饱;土地流转农民满65周岁每月领取的350元生活费，维持基本生存都困难。绝大多数失地农民要打工挣钱，养活自己及家庭，并继续缴纳养老保险费。补偿尚未市场化，而就业已经完全市场化，两者失衡，导致农民损失较大。政府缺乏有效的促进失地农民就业政策措施，如委托高校培养农民大学生，举办电脑、电焊培训班等，对小学及以下文化程度占70.9%［2］的失地农民来说，没有实际效果，靠就业培训无法有效解决失地农民的就业问题。

2.2 失地农民普遍缺乏非农劳动技能

嘉兴失地农民就业调查中 (表3)反映出，失地农民就业岗位都是同原劳动技能 (种地)相关，如属于体力劳动的工厂普工、园林绿化、泥工、帮工、打扫卫生等，靠掌握新劳动技能获得相应的就业岗位几乎没有。由于缺乏技术，绝大多数失地农民从事于收入最低的工作。

表3 嘉兴失地农民就业调查 时间:2011.08

2.3 文化程度低造成失地农民缺乏就业竞争力

据我们对嘉兴市村 (镇)调查［2］，目前实际从事农业生产的失地农民文化程度分布大致为:高中以上占10.6%，初中占18.8%，小学及肄业占约56.5%，文盲半文盲占14.1%。这一数据不仅与嘉兴现阶段经济发展水平不相称，而且低于一些西部省份，出现了经济发展水平同教育发展水平相背离的现象，这与江浙地区在人才使用上奉行“拿来主义”有关。文化程度低是失地农民再就业主要障碍，即使做普工，绝大部分失地农民进入本乡本土的村镇企业，只有极少数具有较高文化程度的失地农民通过市场选择进入到其他类型企业。

2.4 地区经济的快速发展为失地农民提供了大量的就业岗位

研究发现，嘉兴失地农民工资收入低，但找工作并不难。占吸纳失地农民劳动力80%的工厂做工和园林绿化两个岗位，就业率在90%以上。50岁以下的劳动力，基本都可到工厂做工。园林绿化和打扫卫生岗位，招工年龄放宽到68岁还招不满，身体健康的失地农民基本都能找到工作，整个嘉兴地区约有20万外来打工人口。这主要得益于近几年嘉兴经济发展速度快，并带动房地产和城建产业的发展，提供的就业岗位总量大。

2.5 房产升值成为城市失地农民最大财富

失地农民从原宅基地自建房中搬迁到新市镇、新农村小区统建楼房后，普遍房产升值，资产增加。一般失地农民家庭平均能拆迁3套、80～100m2住房，本人、子女各住一套，出租一套。原来在乡下的房产，由于地处偏僻，无产权证及交易困难，房产价值在10万元以内，搬到镇上后升值到40～50万元，增值30多万元，有房产证可以随时变现，房屋出租率及租金大幅度提高。房产升值构成城市失地农民最大财富。

2.6 农民市民化带来新的社会问题

虽然嘉兴找工作并不难，但我们调研中发现，安置形成的新市镇或新农村棋牌室人声鼎沸，生意兴隆，在里面赌钱的大部分是失地农民，有的把每月几百元的养老金都输掉了。土地不仅是农民的生存手段，也是他们的生存方式。有土地时，他们起早贪黑，忙惯了，失地后，一时无所适从。探索安置小区的社区组织、文化生活及精神文明建设发展模式，积极引导失地农民转变生活方式，增强适应城市生活能力，树立积极向上的生活态度和勤劳致富的社会风气，防止失地致贫。

3 完善社会保障机制，解决失地农民发展问题

3.1 提高失地农民社会保障水平

嘉兴失地农民社会保障面临的主要问题，一是保障水平低。特别是参加土地流转的农民，到65岁后每人每月领取约350元养老金，远远低于嘉兴1160元的最低工资标准，起不到养老的作用。原因在于政府提供的参保补助尚未达到社保最低缴费金额，需要个人继续缴纳，农民出于经济原因，往往选择个人最低缴费标准缴费，又没有单位为其缴纳，政府没有财力全包下来。养老保险个人账户积累金额仅占缴费基数的11%，与企业职工基本养老保险28%的筹资比例相比，这一比例明显偏低，偏低的筹资比例决定了保障的低水平;二是领取养老金的年龄定得过高。参加土地全部流转 (宅基地和耕地全部流转)的农民领取养老金的年龄要满65岁，高于企业职工的退休年龄。应通过提高土地流转收益，增强对年龄偏大、文化程度低、掌握新技能困难、家庭负担重的4050人员社会保障。

3.2 规范土地流转政策，提高土地流转费递增率

土地流转是一项政策性非常强的工作，目前土地流转政策的制订权和发包权都在乡 (镇)一级，没有形成上级部门审核和监督机制。首先，不规范的土地流转带来的社会问题，最终得由政府埋单。如嘉兴一些地方流转合同规定:农民将承包地转包给镇政府下属的流转公司，期限20年，失地农民满61周岁后可以在流转公司每月领取200元生活补助。十几年之后的200元等于没有养老金，将会带来严重的社会问题。其次，容易产生权力寻租，使原本有利于发展现代农业的土地流转演变成权力与资本的结合，给农民和国家利益造成巨大的损失。第三，地区财政陷入债务危机。据统计，目前全国城市财政收入至少有21% ～33.3%［3］来自土地出让收益，规范的土地流转，才能保障地区政府应得的收入不流失，土地流转后使用效益越高，地区政府相应的税收才能不断增长，否则地方政府不但没有从土地转让中受益，反而会背上沉重的财政包袱，因为政府前期投入的大量安置房建设、补偿、社会保障、土地平整资金，最终是要通过复耕节地增加的用地指标及土地市场化出让获得的资金来平衡，嘉兴出现了二、三期安置房无钱开建现象。土地流转政策应规范、公开、公平，加强监督。目前期限为20年的土地流转合同，流转费年递增率约3.22% ～4.38%，而过去20年年均物价上涨率约为5.12%，根据发达国家的经验，经济体经济发展初级阶段，物价呈加速上扬趋势，失地农民土地流转收益并没有随经济发展而不断提高，呈负增长。

3.3 建立符合实际的促进失地农民就业政策体系

据调查，嘉兴失地农民中约90%是初中以下文化程度。具有较高文化程度的农民，或自己创业，或外出工作，早已与土地分离。守着土地、就业困难的基本是45岁以上、小学以下文化程度农民。靠就业培训这种传统促进就业方式，无法有效解决失地农民的就业问题。要制订符合失地农民特征、有效的就业政策体系。如政府提供就业岗位。将符合失地农民劳动技能特征的岗位提供给他们，像城市清洁工、绿化养护员、公共停车厂的看护和服务员、政府机关及事业单位的清杂工、社区保安员等。政府购买就业岗位。给予雇佣失地农民达到一定比例的村镇企业各种补贴，减免税，减免各项社会保险，免费为企业培训所需人员和实行其他优惠政策等。政府资助创业。对失地农民自主创业的，实行减免税和减免各项行政事业性收费，成立担保基金，为他们小额贷款提供担保和贴息。

3.4 土地流转速度与土地使用效益相匹配

由于影响因素众多且具有不确定性，土地流转速度与地区生产力发展水平的数量关系至今无法建立，但有三个参照指标:(1)广大农民自身是否有强烈的流转愿望。嘉兴的土地流转自上而下，而不是自下而上，政府处于绝对支配地位。政府认为农民将土地抛荒，弃农务工，心挂两头，必须提高土地的使用效益。而农民则认为他们可以两头兼顾，或赠送给亲朋好友耕种，取得的收益作为对家庭的贴补。(2)土地流转大范围推广的条件，更主要取决于农村人口能否持续地向城镇二、三产业转移，并且能否稳定地就业。目前中国的农业发展还不适合于采用大规模农业机械化作业，二、三产业发展规模和水平不足以大量吸纳农村转移出的剩余劳动力。农民工之所以愿意进城从事劳动强度大、工作环境恶劣、收入低、不稳定的工作，而不愿在家务农，主要原因是务农的收入更低。农业生产中劳动力就业门槛低，像嘉兴许多七、八十岁的老人能正常下地劳动，而失地后，由于文化程度和年龄的关系，部分年龄偏大的农村转移劳动力却无法在二、三产业获得合适的工作岗位，土地流转速度过快，势必造成相当一部分劳动力成为无业或赋闲人员。正是由于就业不稳定，失地农民首选社会保障安置。(3)市场化的转让机制是否形成。目前市场并没有发挥出在土地资源配置中的基础性作用，表现在:一是土地流转主要靠行政命令，价格信号失灵，扭曲了土地供求关系;二是改变土地用途，受现行法律、政策限制，如国家有1.2亿hm2耕地红线限制。发达地区农业用地与工商业、房地产用地地租差巨大，种地不赚钱，改变土地用途又违反政策，于是出现了土地撂荒或低价转包，土地流转没有实现收益最大化，造成了土地资源的严重浪费。目前不具备土地大规模流转的市场条件。土地流转的速度，是客观、自然渐进的过程，要与地区生产力发展水平相适应，不应人为地制订时间表。

3.5 征地安置或土地流转形式多样化，以满足失地农民多样化的需求

征地安置不应只有社会保障一种方式，可以采用农业安置、社会保障安置、投资入股安置;土地流转也不能只是强行让农民交出土地，可以采用出租、置换、入股等多种方式，以满足农民多样化的需求，提高土地流转率，减轻政府财政负担。经济发达地区，可以尝试“农户+龙头企业(专业合作社)”模式，农民地权变股权，农民当股东，实现土地的规模化、集约化、专业化经营，不断提高土地资源利用率、农业劳动生产率，缩小贫富差距，让广大农民分享土地增值收益［4］。政府为农业企业发展提供政策、技术、资金支持。如为农业企业制订3～5年减免税、财政补贴优惠政策;调整农业种养殖结构，选育优良品种，做好实用新型技术、先进生产(管理)信息的推广、流通、引进、培训工作;在各大商业银行基本都撤出了农村金融市场，农业企业的发展又离不开金融支持的现状下，政府应向中央金融监管部门申请农村金融体制改革试点，放宽农村金融市场准入制度，大量吸纳私人、企业、国外资本，组建股份制的地方农业金融机构。创新农村金融运行及监管模式，防止类似于20世纪90年代农村信用社大量坏账事件再次发生。

3.6 统一规划，发展农业产业集群

目前，嘉兴地区农村流转出来的土地主要向农业企业和承包大户集中，一般起包线在几公顷到几十公顷不等。相对单个农户，土地资源利用率、劳动生产率和抗风险能力有了一定程度的提高，但土地的规模化、集约化、专业化经营优势不明显。如嘉兴农业专业合作社生产的粮油鱼价格，比金龙鱼、福临门、舟山明珠这样的大品牌都要高30%以上，产品缺乏市场竞争力。政府应统一规划和积极引导，使相同产业企业在一定的地域内集中，如特色粮油产业区、养殖产业区、果园产业区、高档蔬菜产业区、花卉产业区、农产品批发销售运输物流园区等，形成从生产到销售的完整的产业链和健全的配套系统。在产业集聚区内，企业间专业化分工和交错网络，带来效率的提高;规模经济和范围经济使要素成本下降、学习效应加强，从而使农业产业以群体竞争优势和集聚发展的规模效益创造更大的竞争优势。

国家提出［5］:“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的建设社会主义新农村内容，其核心是如何进一步发展农村经济，让广大农民尽快富起来。不但要解决好失地农民的生存问题，更重要的是解决好他们的发展问题，避免贫富差距进一步拉大、失地农民沦为城市贫民，土地资源大量流失，新农村才能最终建成。

［1］朱岩.浙江嘉兴农地流转试点存在问题及对策探讨.华中农业大学学报，2010，(4):82～84

［2］朱岩，宫相容，汤钢，等.城市失地农民生存与发展政策绩效调研.浙江省社科联，浙江民生报告 (五)，北京:光明日报出版社2010，77 ～82

［3］胡亦琴.农地市场的制度缺失与政府规制研究.农业经济研究，2009，(3):63～64

［4］谷树忠，王兴杰，鲁金萍，等.农村土地流转模式及其效应与创新.中国农业资源与区划，2009，(1):6～7

［5］陈美球，肖鹤亮，龙颖，等.农户耕地流转意愿及驱动力研究进展及展望.中国农业资源与区划，2008，(4):70～72