国会：麻烦的制造者

◎刁大明

国会：麻烦的制造者

◎刁大明

2013年1月1日，美国总统奥巴马刚刚就国会通过 『财政悬崖』议案讲话。

2013年1月3日上午，华盛顿国会山东侧爆出阵阵掌声。中风一年之久的参议员马克·柯克在副总统拜登、参议员迪克·德宾和乔·曼臣等人的搀扶下，缓缓登上45阶台阶，步入国会大厦。这一幕除了意在展现柯克本人与病魔斗争的顽强意志之外，还隐含着更多深意。来自伊利诺伊州的柯克本人为共和党人，而拜登、德宾以及曼臣等人皆为民主党人，显然此幕是在向公众展示当今国会的所谓“党派团结”。根据2012年12月盖洛普公布的民调，国会在公众中得到的满意度仅为18%。在“财政悬崖”尚未达成妥协之际，《华盛顿邮报》和皮尤研究中心的一项调查也显示，当被问及能给予国会的最恰当形容词时，最多提及的前三个词竟然是“荒谬”、“令人厌恶”以及“糟糕”。如此狼狈的负面形象，恐怕不是几场作秀就可以实现扭转的。

仅仅在悬崖边退后了几步

2013年1月1日深夜，国会众议院以257比167放行了参议院此前压倒性通过的法案，就此美国得以暂且避开了“财政悬崖”。根据两院两党最终的妥协版本，针对年收入40万美元以上的个人和45万美元以上的家庭的税率将从35%提高到39.6%，即部分废止了小布什的减税计划，使其回归到克林顿时期的水平；失业救济金计划将在2013年得以延续；更为关键的是，原定于2013年1月1日启动的涉及1100亿美元的政府开支削减计划将缓期到两个月之后。

不过，由于民主党提高债务上限、共和党削减社会福利支出的诉求均未实现，驴象两党在“悬崖”边上的争执将更为激烈。同时，联邦债务预期也将在2013年2月底突破目前16.4万亿美元的上限，美国又将走到“悬崖”边上。另外的隐忧是目前2013财年的任何一项正式拨款法案均未通过，而临时延续拨款也只能维系到3月27日，其后将直接面临联邦政府关门之虞。由此不难想见，奥巴马眼下积极推进的移民与枪支管制改革或无暇在2013年上半年实现斩获。

正如美国著名政论家E·J·迪奥尼所指出的那样， “财政悬崖”与其说是财政问题，不如说是美国的政治模式与制度本身濒临了“悬崖”，而其中最大的失败者就是国会。此次“悬崖”距离上次的债务上限危机已经过去了18个月，包括“两院减赤特别委员会”在内的多次立法努力竟然都在国会的极化生态中付诸东流。虽然从根源看，债务危机和财政悬崖是民主、共和两党轮替执政所导致的财政扭曲在经济萧条时代的集中爆发，但从过程看，极化的党争几乎彻底瘫痪了国会。自1994年金里奇凭借《与美国缔约》实现共和党在众议院翻盘以来，国会内的党治急速强化，共识与妥协的空间日趋窄小。又加之政党彻底主导了选区重划之后，每个议员所面对选民的政治形态更为单一，致使议员立场高度极端化，他们不会为国家利益达成共识，而是会强调本党立场。在该维度上，共和党表现得更为显著。正如美国著名学者托马斯·曼和诺曼·奥恩斯坦在2012年出版的新作 《比看上去更糟》中评价的那样，“共和党更像是疏离美国政界的离群野马，意识形态极端、对妥协持有轻蔑态度，且对政治立场相左者的合法性不屑一顾”。甚至在本次“悬崖”投票之后，南卡州共和党籍国会参议员林赛·格莱厄姆就马上挑衅式地表态，“第二轮马上就到，我们将就这个国家的方向与理念展开殊死对抗”。

除了政治制度的常在困境之外，“悬崖”上华府政治生态的剧烈重构同样令人担忧。最终妥协得以达成，副总统拜登与参议院共和党领袖米奇·麦康内尔之间的协作，功不可没。两人曾在国会参议院共事24年，还曾于1991年联名提出过枪支管制的法案。同时，民主党内的温和派人士也发挥了积极作用：如妥协方案的最初提出者正是来自西弗吉尼亚州的民主党温和派人士乔·曼臣。相比较而言，共和党却更多制造了阻力。参议院投票中的八位反对者就包括了几位“茶党”领袖；而共和党在众议院的投票中也显露出分歧，有l/3的共和党人投了反对票，其中也不乏“茶党”议员。这一态势意味着，在未来至少两三个月关于财政议题的争斗中，变动中的共和党仍旧无法形成一个核心领导层或一致战略定位，“茶党”的不妥协将继续成为两党合作的重大障碍。而随着财政议题的加剧恶化，共和党内务实派与“茶党”分歧的不可调和，也为后者走上第三党道路积累了更多可能性。第113届国会开幕伊始，共和党务实派与茶党的内斗就已然展开，有九位共和党籍议员在投票中公开反对了约翰·博纳连任议长。

无论如何，如果国会无法就“财政悬崖”提出积极而实质性的解决方案，甚至如此拉锯妥协并姑息其长期存在，那么下一个走向“悬崖”的势必是已然岌岌可危的美国全球领导力了。

从财政困境跳出的中国议题

自上世纪90年代李登辉 “访美”以来，国会在中美关系中的负面角色越发得到了中国各界的关切。仅就涉华提案而言，虽然每届国会中都会抛出数百件，但最终成案者少而又少。涉华提案特别是持有消极态度的，从历史演进观察，经历了一个微妙的变化过程：最初皆为一般意义上的法案，由于具有法律效力，而比较难以得到两院通过和总统签署。其后采取决议案方式，此案因没有法律效力也无需两院通过而难度较低，但仅能对涉华议题表态，不具备实质性影响。随着美国联邦财政危机频现，某些议员转而借力授权、拨款等财政立法来推动涉华议题。这些本就“必须通过”的法案，在债务上限、“财政悬崖”的困境下，存在着更多讨价还价、加入“私货”的空间。更为重要的是，作为这些财政法案的附加条款一旦得以通过，不但具有宣示作用，而且将在相关财政年度得到某种程度上的实施。

针对已经在2012年10月1日开启的2013财年而言，目前通过并得到总统签署的国防授权法案中就列入了两个涉华条款，且均为敏感议题。其一是2012年5月18日由得克萨斯州共和党籍国会众议员凯·格兰杰提出的对台军售条款，要求总统 “应当执行向台湾出售不少于66架F16C/D战机”。普遍认为，格兰杰此举与其选区内分布的大量军工企业脱不了干系。其二是2012年11月29日由弗吉尼亚州民主党籍国会参议员吉姆·韦伯提出的钓鱼岛问题条款，声言“美国虽然对主权争议不持立场，但承认日本对尖阁列岛（钓鱼岛）的实际管辖”，并重申了《美日安保条约》第五条，意指其将完全适用于钓鱼岛问题。就细节分析，曾参与越战、后又任美国海军部长的韦伯对亚太事务兴趣浓厚，其夫人为越南裔，据说其本人还会讲越南语。这些背景驱使韦伯在南海、钓鱼岛等议题上持有极强的“军事鹰派”立场，而且韦伯也未在2012年谋求连任，因而某种意义上该条款多少有些“政治遗产”的意味。令人咋乍舌的是，该条款竟然得到了约翰·麦凯恩、乔·利伯曼以及吉姆·英霍夫等资深议员的跨党背书，他们则显然是借此高调宣扬国会在热点敏感议题上的站位，以此制衡白宫。

如此两个直接干涉中国事务的条款得到授权后，就将在拨款法案中可以相应的财力支持或准备。相应拨款法案签署生效之后，在2013年9月30日之前的整个财年中，前者如果各方条件均允许，则应该得到奥巴马的遵循；后者则更像是扳机授权，一旦“有事”奥巴马可以选择“依法”而行。因而，这两个条款的贻害必须引起我们的高度警惕。其实，在“格兰杰条款”和“韦伯条款”之前，早在2011财年的国防与全财年延续拨款法案中就曾出现涉华限制条款，该条款由共和党籍国会众议员弗兰克·沃尔夫提出，因此也被称为“沃尔夫条款”。该条款主要限制美国航空航天局和科技政策办公室与中国进行合作。

财政议题列入涉华条款的行为，或者仅是冰山一角，从内政到外交，从地方基础设施项目到特定外事协议，被塞进去的各色条款之多可想而知。由此看来，在财政困境危及国家利益之际，某些议员仍旧不忘从党争或个人利益出发，对“必须通过”或“必须达成妥协”的财政立法“趁火打劫”。如此行动，不但在高筑的债台之下继续蚕食联邦财政资源，而且还会扰乱由白宫主导的某些重大内外政策的顺利延续。作为代表民意的美国最高立法机构，国会不但无法缓解国家困境，反而还借机平添麻烦，不免令人生厌。早在2012年2月份，盖洛普的一项好感度调查中，国会仅得到了9%受访者的支持，与在美国人心中认可度极低的委内瑞拉总统查韦斯持平。国会若不作出重大变革，恐怕其本身就是一个阻碍美国复苏的棘手问题。

（摘自《世界知识》）