论国际法上“国民保护原则”的合法性问题

欧阳骏

【摘 要】尽管实践上，“国民保护”原则被一些国家广泛地作为保护海外国民的基本依据，但是其合法性一直饱受争议，长期以来各国学者们对于“国民保护”原则是否符合《联合国宪章》的问题始终争执不下。究竟是行使《联合国宪章》中自卫权的一种方式，还是以国民保护为借口干预他国内政。本文借中国在利比亚进行撤侨行动为契机，通过国际实践中的典型案例、联合国大会的有关讨论、国际条约及相关文件的法律分析，对大规模的撤侨行动的法律依据，运用军事力量参与外交保护的行为是否符合现行国际法等问题展开论述。

【关键词】国民保护；军事力量；合法性

2011年2月下旬以来，接连发生武装分子袭击中国在利比亚机构及工作人员的事件。为了保护海外国民，中国政府派出4架空军伊尔-76飞机和1艘海军导弹护卫舰从利比亚成功撤离中国公民35860人以及2100名外籍人员。国际社会普遍认为中国此次大规模地撤侨行动显示了“大国实力”。但是，应该注意到本次利比亚撤侨行动背后一个深刻的法律问题——国民保护问题。当时的背景下，利比亚当局已经失去对其国内部分地区的有效控制，而联合国的第1970号决议也没有明确授权各国运用军事力量撤离各国国民。中国开展大规模的撤侨行动的法律依据是什么？运用军事力量参与国民保护的行为是否符合现行国际法？本文中，笔者将就上述问题展开研究和论述，并着重考察运用军事力量保护海外国民的“国民保护”原则的国际法依据。

一、国际法上的“国民保护”原则

“国民保护”原则的概念：“国民保护”原则是指一国基于保护或救援本国公民的目的对本国公民所在国进行军事干预。部分国家及学者倾向于认为“国民保护”原则应该同时满足Wal

dock提出的三个条件，如下：（1）国民面临受伤害的威胁；（2）领土国不愿或者无力提供保护；（3）保护国的行动必须严格限定

在保护海外国民的目的之内。

二、“国民保护”原则的条约法依据

在此问题上，运用军事力量保护海外国民与联合国宪章中关于使用武力的规定是否相符是各国间以及学者们争论最激烈的问题之一。因此，围绕一国援引“国民保护”原则进行救援行动是否拥有条约法的依据，产生了不同的观点。

支持“国民保护”原则的观点中有两类最具代表性。第一类观点，也是相对更广泛的说法认为，根据“国民保护”原则进行的行动本身已经构成自卫权。第二类观点，一些学者认为所谓的“国民保护”原则难以适应现今的法律范畴，已经从惯例中发展出来并独立于宪章第51条，成为宪章第2条第4款的一个例外。

而相当一部分国家和学者却认为，“国民保护原则”不符合联合国第2条第4款及第51条，因此是不合法的。首先，在许多案例中，该原则已成为一国干涉他国内政的借口。其次，宪章以及相关附件资料中没有任何证明表明，第51条中所说的“固有”自卫权包括习惯法上的自卫权。

综上，综合考虑两方观点，笔者认为根据《联合国宪章》第2条第4款以及第51条的内容，不能得出宪章条款能够包含或者明确排除“国民保护”原则。在此背景下，我们有必要审查“国民保护”原则能否构成一项有效地国际习惯。

三、“国民保护”原则的习惯法依据

（一）客观因素——案例分析

1.苏伊士运河（1956）。1945年后英国是第一个以“国民保护原则”为行动原则的国家，并于1956年的苏伊士运河危机中为保护本国公民的安全将该原则付诸实行。

然而，外交大臣塞尔温劳埃德明确声称为了保护国民而行使自卫权没有违反“联合国宪章”第51条，并以Waldock阐明的三个标准定义为理论后盾，但该行动却只唯一一次被提上到联合国安理会讨论。

2.黎巴嫩（1958年）。两年后，艾森豪威尔总统也引用了同一原则，向黎巴嫩派驻10000名美军。但是，很快美国政府又声称向黎巴嫩派兵是应黎巴嫩政府要求帮助当地政府维稳以及应对外界的挑战。美国该次行动被提到联合国安理会，会上一部分国家对美国美国这次行动是否构成集体自卫权的行使采取消极的态度。

（二）主观因素——国际会议及有关文件讨论

在审查案例之后，我们再来考察在联合国大会上国家间对于“国民保护”原则的争论。一开始，国际社会并未试图将该原则变成一种普遍的学说。然而，在之后的大会上，该原则被多次提到，特别是最近的国际法院《外交保护条款草案》。

国际法院《外交保护条款草案》，最近一次关于“国民保护”原则的讨论是在国际法委员会和联合国大会关于2000年外交保护第六次会议上。特别报告员John Dugard在国际法委员会条款草案中关于此问题的提出了一项特别条款。Dugard认为，在某些特定的情形下将允许诉诸武力作为行使自卫权的一种方式。他注意到联合国并没有对1945年后使用武力保护海外国民的行为表示明确的谴责。但是，同时应该规定明确的界限。Dugard定义的这些标准与之前Waldock的说法非常相似。

如Dugard所料，他的提议仅得到极少数支持。最终，条款草案第2条被放弃，转而诉诸外交方式解决（第1条）。第1条注释中提到“《联合国宪章》第2条第4款所禁止的使用武力，同样不能作为外交保护的方式”，这也在一定程度上反映了一些国家和国际法委员会代表对于该原则的否定或者怀疑态度。

四、结论

总之，笔者认为，联合国的实践仍然没有得出定论，“国民保护”原则很难构成一项现行有效的国际习惯，其条约法依据也存在疑问。

而中国作为一个侨民大国，海外国民已遍布世界各地。而近年来，海外国民的安全问题成为国内广泛关注的焦点。因此，如何增强对海外中国公民的保护，特别是在领土国发生动乱或战争的危急时刻，如何采取不违法国际法的方式最大限度地保护海外国民的安全，是新形势下中国政府不得不面对的一个难题和挑战。

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