负面清单的正面价值

傅蔚冈

9月29日，上海市人民政府公布了《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》，负面清单共计有190条管理措施。

何为“负面清单”？按照上海市人民政府发布的《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》规定，简言之，所谓负面清单就是产业投资领域的“法不禁止则自由”，只要不是政府禁止的行业，那么企业和个人就有权利进入。

负面清单出台之后最大的效果就是提高了效率。就像此前有媒体指出的，实行负面清单之后，如果要创建一家主营业务不是在负面清单范围的公司，那么注册时间可以从原先的29天缩短为4天。对于企业来说，时间就是效率，更短的时间就意味着能够给企业的经营带来更多的经营自主权，从而更好地创造效益。

事实上，负面清单并不只是列出一些禁止或者限制准入名单那么简单，同时还和一系列的制度相配套。根据《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》，在负面清单以外，管理办法还规定了境外投资备案制、注册资本认缴制以及营业执照与营业许可相分离制度。只有当集聚所有这些制度后，负面清单才可能完全发挥作用。

设想一下，如果你开设的公司所处行业并不在负面清单内，那么这是不是意味着你就可以具有完全的经营自主权？未必。首先，注册资本是一个比较头痛的问题。在未实行资本认缴制之前，创业者必须将注册资金注入相关账户验资，由相关会计师事务所出具证明后才能开始注册。其次，如果公司所处的行业需要特别的行政许可，那么公司还需要在获得相关行政许可之后才能够开始营业。在实行注册资本实缴时，经常会有企业因为“抽逃注册资金”而被定罪入刑。为何会有抽逃注册资金的行为？资金成本是一个重要问题，很多时候一个企业的注册资金往往超过企业开办初期所需要的数量，为了让这些资金发挥更大的用处，很多公司的股东往往会把这些闲置资金投入到其他更能创造收益的领域。注册资本认缴制的推行，将会让公司的股东能够更加合理地运用资金，让资金和企业的生产行为相匹配。

必须指出的是，负面清单并不是自由贸易区的首创。早在2003年通过的《中华人民共和国行政许可法》中就有类似的表述。

不过行政许可法的基本原理并未在随后的经济活动中得到彻底的贯彻，随着政府规模越来越大，行政许可的方式也越来越多，很多许可不再是以许可的名义出现，而是以“备案”、“登记”等形式隐蔽。

行政许可之所以会越来越多，一个因素是因为现代社会生活越来越复杂所致，很多在古代看起来简单不过的事情在现代都需要由专业的机构来做，因此需要更多的许可；而在另一方面，则是因为许可意味着权力，越来越多的许可就可以给相关机构和个人带来更多的寻租空间，此前国家发改委副主任、国家能源局局长刘铁男就是因为滥用所拥有巨大的行政许可权而身陷囹圄。

此次中国（上海）自由贸易区能够从负面清单入手来解决困扰企业多年的行政审批之顽疾，确实是一次了不起的进步。但是在这些负面清单背后，其实我们还可以追问另外一个问题：这些行业为什么需要限制准入或者禁止进入？尤其需要注意的是，自由贸易区的立脚点是吸引国内外的资金，那么负面清单的参照物应当是国外——尤其是和中国有竞争关系的国家和地区，而不应该只是此前国内适用的《外商投资产业指导目录》。

从这个意义而言，负面清单只是政府向企业放权让利的第一步，真正要解决负面清单问题，恐怕还是得涉及政府和市场的边界划定问题：哪些是政府要做的，哪些是市场自己能够解决的？在行政权为主导的当下中国，尤其需要注意。