重在解决“官官相护”形象

王若翰

作为一条独立于司法体系之外的申诉途径，多年来，信访制度在民间的应用多少被赋予了一些“告御状”的含义。在个别极端的案例中，信访甚至成为了上访户不服法律判决，用来倒逼法院改变法律判决的一道杀手锏。

彼时，中央信访局曾采取对各省份进行信访排名通报的手段，希望使公民的上访诉求在当地予以妥善解决，然而，出于地方政绩等一系列原因考虑，各种形式的拦访、截访、劳动教养及黑监狱也由此而生。

一条本为确保群众与中央之间信息通畅的道路，如今似乎荆棘丛生。纵有部分上访人士穿越重重阻碍，最终到达首都，其中的大多数，也无非成为了中央信访局方圆几公里内长期驻扎的“滚地龙”。

一方面是信访之路的崎岖坎坷，另一方面是信访之路上从来不缺少“后来人”，许多地方群众在认为自身遭遇不公之时，甚至会选择越过法律诉讼的途径，直接上访。

这样的矛盾，其深层次的原因何在？十八届三中全会审议通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“决定”），其中有关涉法涉诉信访的改革，为以上问题提供了怎样的解决途径？

“上访妈妈”成历史

近年来公民信访的极端案例，最典型的上访代表莫过于湖南的“上访妈妈”唐慧。唐慧从受害者家属，到锲而不舍的上访户；从当地政府眼中无理上访的钉子户，到被永州市公安局零陵区分局劳动教养。2013年7月15日湖南省高级人民法院宣判唐慧诉永州劳教委一案胜诉，唐慧案中诸多情节翻云覆雨，备受关注。

在唐慧一次次的上访过程中，我们先是看到了一位母亲为了替女儿讨回公道，而要求有关部门对此事进行立案的坚定与执著。随后，在事态的进一步演变中，有关唐慧要求判处7名犯罪嫌疑人全部死刑的传言，以及在死刑复核期间不顾司法程序，一再上访催促死刑立即执行的行为，又似乎凸显了一位普通妇女的盲目与无理。

网络传言中，唐慧上访时采用了极端手段，对此，唐慧本人只承认曾在法院办公楼大厅内以地铺的形式夜宿，并滞留长达15天之久，对于其他不雅举动的说法，她则予以否认。“我只是在那里跪着，没有妨碍其他人。”这是唐慧对自己上访方式的一句概括，当被问及为何不能正常反映情况，而一定要下跪，唐慧当时的回答是：“希望能感动领导。”

按照我国现有的信访条例规定，信访制度是指公民个人或群体以书信、电子邮件、走访、电话、传真等参与形式与国家的政党、政府、社团、人大、司法、政协、社区、企事业单位负责信访工作的机构或人员接触，以反映情况，表达自身意见，吁请解决问题，有关信访工作机构或人员采用一定的方式进行处理的一种制度。

由此可见，信访制度中规定的信访方式，主要强调公民表达意见的途径，即通过何种途径可以将问题顺畅反映至相关部门并陈述清楚，反观唐慧上访过程中的举动，不管其是否妨碍受访机构的正常工作秩序，都已经超出了信访制度中的正常方式。

劳教废除，缠访何解？

在唐慧案之后，记者也曾接到过许多上访者打来的电话，其中大部分对自己如何被地方政府拦访、截访以及如何被冠以莫须有的罪名进行劳教的情节加以重点描述，但对于自身的上访诉求，以及该诉求的合理性却一笔带过。一些上访者甚至无法为自己的诉求找出充分的理由，但仍旧坚信只要能上访到中央，自己的诉求就会实现，他们认为，上访期间，不管采取怎样极端的上访方式，有关部门都无权限制自己的人身自由。

毫无疑问，在唐慧诉永州劳教委一案中，唐慧的胜诉无疑为许多有过类似经历的上访者提供了参照样本。尽管当时，劳动教养制度尚未被废止，有关唐慧胜诉的判决，也是基于永州劳教委无法出示唐慧在上访过程中，存在扰乱社会正常秩序的证据。但多数上访者显然只将这一判决结果，简单地归纳为不管自己的上访手段如何极端，只要尚未触犯刑法，就不该受到处罚这一层面。

在三中全会通过的《决定》中，除有关涉法涉讼信访制度改革外，“废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度”，成为广受关注的一大亮点。自此，持续了50多年的劳动教养制度，终于寿终正寝。在这样的大背景下，部分公共治安管理部门对《决定》中的这一内容提出异议，一些具有公安背景的公职人员指出，劳教废除后，对于一些严重影响社会治安的缠访、闹访者的处罚，将无从下手。

针对这样的问题，华东政法大学刑法教研室主任沈亮在接受《新民周刊》专访时指出：对于上访过程中的缠访、闹访等行为，如果情节确实构成扰乱社会正常秩序，可直接依据治安管理处罚法处理，如果上访中采取暴力手段造成严重后果的，甚至可以依照刑法追究其刑事责任，这些问题在正规的司法途径里都有办法解决，并不是一定要靠劳动教养约束的。因此，劳动教养的废除，并不会使这些轻度扰乱社会治安的行为在处置上无法可依。

信访也需依法终结

在信访制度改革之前，多数访民的上访路线如出一辙：当地上访没效果，随后越级上访，继而进京上访。据有关数据显示，2005年以来，直接进京上访的访民数量骤然增加。由于国家对各个省市、各个省市对各个地市、各个地市对各个县区都实施“信访排名”、“责任追究”等制度，因此，各地派专人进京拦访截访的事例屡见不鲜。

“除个别胡搅蛮缠为自己争取不合理利益的上访者外，大多数访民一再上访的原因，还是由于各地对于访民的合理诉求没有很好地解决，逐渐导致访民对地方的信任度下降，最后大量的访民进京访。”沈亮指出，由于这种不信任，导致一些群众在遇到问题时，选择直接上访，不试图用法律手段解决。而事实上，按照我国一贯的信访制度，即使是进京上访，国家信访局收到了上访信件，也大多是层层批转，由省一级批转到地市，由地市批转到县区，相当于兜了一大圈，最后还是回到区县解决问题。这就在客观上造成了很多访民信访无结局的情况，导致他们一次次地进京上访。

在沈亮看来，此次的《决定》中，中央政法委提出的有关涉法涉讼信访的制度，规定把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，无疑是信访改革中的一大亮点。“在当今的法治社会，我们的制度应该尽量引导公民去通过法律途径进行诉讼，而不是引导公民上访。一桩案件，经过两级人民法院裁定，其最后判决结果，既被视为最终结果，当事人如果再不服判决进行上访，即被视为非法上访，有关部门应先予以劝告，如当事人再纠缠不休，则可依法处理。”

沈亮表示，这样的改革必须是自上而下的，要让公民相信法院，选择通过司法途径解决问题，中央层面必须在顶层设计上，对各地方法院和检察院设立直属管理，使其脱离地方政府，才能摆脱公民心中司法部门与地方政府官官相护的形象，使法院判决更具有可信服性。