香港地铁“轨道+物业”理念在大陆落地的探索与思考

◆ AECOM中国区交通运输总经理 朱晓兵

香港地铁（以下简称“港铁”）作为全球唯一能够实现持续盈利的地铁，“轨道＋物业”是其最为成功的模式，它通过轨道交通建设与站点周边房地产开发的良性互动与循环，实现了经济效益和社会效益的共赢，充分体现了“公共交通引导城市发展（TOD）”的理念。

香港地铁“轨道+物业”的成功要素

香港地铁“轨道+物业”之所以能够成功，有大家所熟知的三个因素：一是轨道交通经营的企业化运作。香港地铁公司自成立之初就一直秉承审慎的商业原则进行企业化运作，围绕合理的商业回报跟政府商谈“以地养铁”并最终决策是否投资兴建地铁；二是“轨道+物业”项目的全过程统筹。港铁在“轨道+物业”项目中扮演统筹的角色，包括前期的规划、土地取得、投融资、建设以及运营。借助此机制，港铁可通过全盘规划来平衡多方诉求，能够有效地进行多方沟通和协调；三是整合的设计模式。“轨道+物业”项目从规划到实施涉及经济、规划、设计、交通、建筑、工程、市政、环境等十多个专业，设计时围绕TOD的5D特性（即Density密度、Diversity 多样性、Distance 距离、Destination 目的性和Design 设计），进行整合规划和设计。

而事实上“轨道+物业”能够在香港获得成功，更离不开其所处的独特城市环境、法律保障以及办事方法：

一是香港有精明的城市发展策略。香港采用大疏大密的城市发展策略，通过“发展密度分区制度”以及《城市规划条例》等严格控制可开发用地范围，促使人口向有限区域、节点集聚；同时，香港大力倡导公共交通，严格控制私家车数量，促使市民使用公交出行；

二是香港有成熟的商业环境。香港拥有十分成熟的市场经济氛围和完善的市场经济体系，有明确的商业社会游戏，从政府到普通市民都具有较强的履约精神。大家共同追求使用方便、综合效益好的“产品”，并且共同协作以达成目标；

三是香港有配套的法律法规。1975年，港铁依据《地下铁路公司条例》而成立，该条例赋予政府征用任何土地用作轨道建设的权利以及赋予港铁沿线土地开发特权。2000年特区政府推出了《地下铁路条例》，就港铁的专营权、财产、法律责任、管理职能等作了新的界定，使港铁可顺利实施招股上市，亦使其运作更为规范，保证了其多年来管理和运营的持续性、稳定性和高效性；

四是香港有直指落地的操作方法。从规划研究到设计以及建设阶段，香港都有一系列围绕落地实施的项目操作办法，例如在程序上，大型、综合的“轨道+物业”项目在实施前，香港政府会要求进行实施性整合规划研究。政府相关部门会组织自身技术人员、港铁和相关顾问公司开展数年甚至十年以上的前期研究论证，在规划阶段针对方案整体的运营、成本效益和可实施性等进行充分研究和协调，厘清和锚固相关技术和非技术的接口。

再例如进入到实施性规划研究和设计阶段时，政府或港铁通常会聘请一家综合性工程顾问公司（Engineering Consultant）作为“轨道+物业”项目的牵头顾问，统筹包括建筑设计事务所在内的多家顾问公司，对项目的接口、质量、进度进行统筹管理，确保复杂的“轨道+物业”方案得以整合和落地。

另外，针对上盖开发项目，香港会特别安排一个名为“Enabling Works”的设计合约，由工程顾问对物业与轨道的结合部分（例如转换层）进行专门的设计，使得开发与交通功能既可以进行恰当的整合与分离，又能够分开实施，实现建设与运营的最佳综合成本效益。

大陆轨道交通综合开发实践

伴随着过去10年大陆城市轨道交通的快速发展，综合开发受到越来越多的重视，很多城市试图复制香港地铁“轨道+物业”模式，但鲜有成功案例。主要有以下几方面的问题：

一是城市土地利用与交通系统未进行一体化规划，轨道交通的线站位和敷设方式的选择过多考虑工程因素，线站位设置与城市发展节点的耦合度不够，致使轨道交通与城市发展互相支撑的条件先天不足。

二是站点周边地区的土地利用规划常常低估轨道交通带来的发展机遇和能级，其用地性质、开发强度和布局不能全面、充分地反映TOD特性，导致土地利用效率低下。

三是站点与周边物业的整合设计不够，轨道交通车站与周边物业的连接不方便、设施缺乏人性化，无论是地铁客群还是物业客群均使用不便，限制物业的长期增值。

四是轨道交通建设与周边地块开发的建设时序通常不同步且难以协调，导致互相影响对方的规划设计边界与工程接口，贻误开发机遇或造成对接不良。

相对于上述四点技术层面的问题，大陆在城市发展策略、配套政策、机制体制等方面的也存在诸多瓶颈，例如很多城市的发展呈现出无序、摊大饼的格局，与TOD的珠链式发展模式不匹配；外部收益返还机制不健全，受利益返还政策限制，目前社会资本参与轨道交通建设和运营的规模与范围都很有限；由于现行经营性土地招拍挂政策的制度限制，轨道公司往往不能顺利地拿到相关土地的开发权，使得“轨道+物业”模式的落地缺乏保障；“轨道+物业”是跨市政交通与房地产领域的综合项目，轨道公司原本只负责轨道的投资建设和运营，难以像港铁一样协调和统筹这种跨界项目；且轨道公司具有一定的公益性，无法按照商业原则100%地进行企业化的决策和运作。

最新探索：深圳地铁6号线沿线物业综合开发研究

深圳地铁6号线是深圳市轨道三期工程规划线路之一，起自深圳北站综合交通枢纽，终于松岗站，全线长37.85km，高架敷设，共设车站20座。沿线可开发土地资源丰富，具备实施TOD开发建设理念的良好条件。

随着经济形势的变化，面对三期工程170公里、1000多亿元的总投资，即使以深圳市财政能力，也难以依靠“财政+贷款”的单一模式确保轨道交通建设的巨大资金投入，需要创新轨道交通投资建设模式，探索轨道交通投资建设的可持续发展路径。

2011 年3月，AECOM牵头的项目联合体中标承担了《深圳市轨道交通三期6号线沿线物业综合发展研究》，至2013年4月通过评审。项目由深圳市发改委和规土委主持，深圳市地铁集团委托，港铁担任特邀技术顾问。研究包括6大专题，分别为针对全线范围的沿线房地产市场发展趋势研究、土地资源综合开发潜力评估、用地规划优化，以及针对重点站的物业发展组合研究、概念性规划设计、土地价值评估。

整个研究以落地为宗旨，技术路线上整合了规划和市场两条主线，在进行资源甄别、规划优化和城市设计时，均以市场数据和开发实操方案为基础进行量化的互动与校核，协调平衡了多方利益，最终取得了较为丰硕的研究成果。例如，全线共筛选出潜力地块 324块（约 954 公顷）；通过对站点周边800米半径范围内的控规进行优化，总建筑开发量提高10.1%（约340万平方米），站点周边人口聚集度提高13.4%（约11.4万人），轨道交通初期客流提升9.0%、远期可达到18.0% 。其中，仅长圳站/车辆基地这一个点周边不到80公顷的土地，规划优化后的土地价值将由原来的73.7亿元人民币增长到153.4亿元人民币，奠定了6号线的投融资实施方案的基础。

（＊注：图片来自于深圳市发改委资料）

总结与展望

回顾深圳6号线的探索，除了相关技术上的创新外，有以下两点深切体会：

第一，深圳6号线是国家发改委和深圳市发改委确定的投融资改革试点，旨在借鉴香港地铁的经验，在系统地总结大陆已有BOT项目经验的基础上，进一步推进“轨道+物业”的BOT模式。为此，深圳市政府创新性地专门设计了“三位一体”的前期工作方式＊，即同步统筹开展工可研、沿线综合物业开发研究、投融资策略和方案研究的相关工作。

这种区别于传统前期工作组织机制的工作组织新架构被证明行之有效，整个工作由政府直接推进，在传统工可研的基础上，土地综合开发研究和投融资研究工作同步开展、相互支持，最后形成一个系统性和落地性都较强的成果。

第二，深圳6号线沿线物业发展研究除了十多个专业的横向整合以及规划和设计的纵向搭接外，更大的挑战在于研究边界的不确定性和伴随研究全过程的变化。造成这些变化的主要原因包括综合开发各有关方面的利益博弈、规划意愿与市场接受度的差异、相关政策制度的探索与创新、各项研究任务的时序安排等等。作为顾问团队，一方面要做好技术工作，另一方面更要围绕着“把事情做成”开展大量的协调和修改工作，方能使得研究工作成为一个供综合开发各有关利益方进行沟通和协调的平台，协助政府和业主推进项目，并形成最终的整合方案。

随着我国城市轨道交通建设的不断发展、方兴未艾的城镇化浪潮、以及基础设施投融资改革的日益加深，轨道交通建设开发与城市规划进行深层次的互动与整合，其必要性、紧迫性已经达成了广泛共识；通过综合开发使轨道交通的外部效应内部化，以创新的多种方式强化土地增值收益的回馈，已经被公认为轨道交通投融资改革的主要方向；越来越多的利益主体从城市、效益、实施和投融资模式落地的角度进行综合的前期研究将成为趋势。我们十分荣幸能够参与深圳地铁6号线这种具有前瞻性的项目，感谢深圳市政府、地铁集团和港铁在项目过程中给予的批评和指导，感谢联合体各成员单位的鼎力支持。今后希望把相关的经验分享到其他城市，为我国城轨交通建设与城市的协调和可持续发展贡献一份微薄的力量。