被滥用的“一票否决”

闵杰

近期，在南京市改进工作作风座谈会上，中共江苏省委常委、南京市委书记杨卫泽严厉批评考核弄虚作假问题，痛斥“考核你好我好大家好，一起糊弄市领导”。

杨卫泽发出如此严厉之辞的背景是，近期雾霾再次笼罩中国，一些城市PM2.5出现“爆表”。虽然不少城市对市民承诺“蓝天”，环保考核纳入官员政绩考核“一票否决”内容，但并没有几个官员真正因此丢了“乌纱帽”。杨卫泽说，今后三年，南京将按照“一票否决”的要求，把节能减排作为干部责任追究和考核任免的主要内容。

“很多专线部门，都在用更大的力度争取得到它所在的党委以及上级党委的同意，用‘一票否决的方式来推动某项工作。”广州市越秀区社工委常务副主任李剑怆告诉《中国新闻周刊》，对于基层干部而言，在众多政绩考核指标中，“一票否决”最具“威慑”。

但在受访专家看来，这种“威慑力”存在种种弊端。“因为‘一票否决过于刚性，反过来可能会带来很多副作用。比如信访‘一票否决，引发了‘截访‘黑监狱等许多新的侵犯公民权利的问题。”中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯对《中国新闻周刊》说。

“一票否决”被滥用

“一票否决”原本是联合国安理会常任理事国的表决制度，现在已经成为中国地方干部考核体系中具有“生杀予夺”大权的一个制度。当某些指标不达标，一个单位的整体绩效也被判“不及格”，所有的表彰与提拔都成为泡影，各种惩罚接踵而至。

“现在一票否决太多了。”汪玉凯不禁感叹，“计生、上访、维稳，很多领域都有‘一票否决。”

当前“一票否决”到底有多少？几位受访专家和基层干部也难以一一历数。其中一个重要原因是，除了中央有明文规定的，省、市、县等每一级行政机构都在“层层加码”。

以江西省为例，该省纪委调研法规室曾对该省基层“一票否决”制的使用领域进行了梳理，发现“一票否决”事项居然多达62项。

由中央层面规定、在全国范围适用的主要有四项：2001年，中央、国务院下发《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》，实行社会治安综合治理“一票否决”；2005年，国务院下发《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，实行环境保护“一票否决”；2006年，中央、国务院下发《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，对计生实行“一票否决”；2007年，国务院下发《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》，实行节能减排指标完成情况“一票否决”。

此外，中央在某些特定时期会有阶段性要求，出台相关“一票否决”制。例如，2002年，国务院办公厅《转发农业部等部门关于2002年减轻农民负担工作意见的通知》要求：全面实行违反减轻农民负担政策“一票否决”制，但此后的文件中未继续做规定。

另外一种情形则是中央仅有考核要求但没有规定“一票否决”，而是由省委、省政府规定或省人大法规规定。例如，2009年，江西省安全生产委员会办公室规定，如果发生重特大安全事故，实行“一票否决”。

此外，还有大量“一票否决”事项，来自市县政府和业务主管部门。江西省纪委的调查报告发现，有的地方公安部门对装备财务工作、假发票收缴任务、刑讯逼供致死致残、在押人员非正常死亡等实行“一票否决”；有的地方将防汛工作、财税收入、创优经济发展环境、招商引资、紧急信息报送列入“一票否决”；沿鄱阳湖周边县（市、区）政府将候鸟和湿地保护实行“一票否决”等。

权责体系失衡

“很多一票否决没有经过法定程序，即使中央有规定的，有些也不是规范性文件，可能是通过红头文件的方式下发的。”国家行政学院领导人员考试测评研究中心副主任刘旭涛教授在接受《中国新闻周刊》采访时评析说，这是用计划经济时代的行政手段来推动工作，在当时有一些效果，但这些年影响越来越不好。

刘旭涛长期从事政府绩效管理与评估的研究，在基层调研过程中，有不少基层干部向他“倒苦水”，“他们压力很大，责任自上而下层层加码，但权力和资源却在衰减。这实际上反映了权责不对等，‘上面千条线，下面一根针。”

此前有媒体爆料，在以温泉著称的内蒙古某县城，一位分管外宣工作的副县长一天接待了十多批客人，一天陪洗了八次澡。

“对于基层干部而言，上级部门都有硬杠杠，都有否决权，一个也得罪不起。很多基层干部整天充当救火队员。”刘旭涛说，“‘三定方案（定机构，定编制，定职能）中最后往往有一条，完成上级部门交办的其他事项。有些基层干部开玩笑说，完成上级部门交办的其他事项占了工作量的一半以上。”

考核制度需纠偏

“越秀区作为广州市城市社会管理创新的实验区，正在进行一项制度设计，希望按照核心指标进行多部门的综合考核。”李剑怆解释，以计生为例，以后只考核“是否超生”等主要指标，而不必再细化到“每月召开工作例会”这种程度。如果一项工作涉及多个部门，则把考核进行“打包”，不再单独重复考核。

李剑怆坦言，这种设想在具体实施过程中，遇到了一些部门的阻力，“职能部门都不太同意，认为这是在做一个很天真的事情。比如区教育局，如果取消或简化了对下面的单独考核，那么省教育厅、市教育局就会来追问，为什么没有体现本部门单独的考核？这些上级业务主管部门会因为考核不够细，认定区级部门不达标，那区级部门就很痛苦。”

“中国的行政考核也有自己的文化，就像高考，短期内要完全扭转过来，也很困难。”刘旭涛指出，“一票否决”被滥用，有时候会产生“逼良为娼”的效果，“基层政府想尽办法完成上级任务，如果实在完成不了，就要想办法，各种歪招也就随之而来。”

“过多的‘一票否决也导致了对依法行政的干扰。”刘旭涛举例说，2002年《人口与计划生育法》实施之后，计生问题就应该交给法律来解决。而现在的计划生育“一票否决”只管住了体制内的人，却管不住体制外的人，“依靠‘权治来解决，反而产生了负面效应。再比如信访问题，部分百姓相信‘不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决。”

“一票否决是拿政绩帽子来约束政府官员的边界和行为，但反作用很多，除了造假应付，甚至导致执法扭曲、政府违法、侵害公民利益。”汪玉凯对《中国新闻周刊》说，“一票否决”要全部取消也不现实，但要慎用，“要矫正过去在这方面的教训，能取消的要取消，不能取消的要给出很清晰的边界。”

在刘旭涛看来，现在的考核制度是对上不对下，对内不对外，实际上是整个考核制度出现了变异。“绩效管理有两个功能要解决，一是让百姓相信政府做了应该做的事情、而且做得不错，这就要求把绩效管理的评价权交给社会；二是通过持续绩效管理提高政府管理水平，提高执行力，提高服务水平，提高行政效能，降低行政成本。”

2011年，中纪委成立了专门的绩效管理监察室，国务院也设立了政府绩效管理工作部际联席会议制度。在刘旭涛看来，政府绩效管理的进一步改革，需要厘清政府的权责体系，而更深层面的意义是，考核方式的改变将倒逼依法行政和信息公开的推进。