对农民工户籍制度改革的思考

摘 要：中国户籍制度的问题是由于在户籍制度上附加了各种各样的行政的、经济的、福利的管理行为，人为地制造出了各种差异和不平等、不公平。随着市场经济的不断深入发展，社会上各种资源将重新配制，人口流动在我国已形成规模，改革农村户籍制度势在必行。

关键词：农民工；户籍；教育；改革

1 问题的提出

我国至今仍在生效的唯一的一部关于户籍法律是1958年出台的，由全国人大常委会制定的《中华人民共和国户口登记条例》（下简称“户口登记条例”）。随后，各省市根据这个“户口登记条例”结合本地的情况又出台了若干细则。

应该说，这个“户口登记条例”在我国建国初期，在粮棉油紧缺，副食供应不足，在共和国经济困难时期，在计划经济时代起到了社会稳定，人民安居乐业的作用。随着计划经济向市场经济的转变，特别是随着改革开放30年来社会经济迅猛的发展，我国现行的户籍管理制度已不适应经济社会发展的需要，甚至目前已阻碍着社会发展进步，也就是说在我国“户口登记条例”颁布50多年的今天，已到修改完善的时候了。经济基础和上层建筑是一双相对平衡的矛盾体。我国现行的户籍制度也是这样，由最初的平衡到现在的不平衡，特别是我国改革开放30年来的近10年，户籍制度同广大劳动人民群众的矛盾越来越突出，已阻碍着社会的进步，造成了大量的社会不公、不稳定因素。

户籍制衍生于计划经济年代，中国至今仍属于实行严格户籍制度的少数几个国家之一。由于中国建国初期学习苏联模式的工业化路径，从1958年《中华人民共和国户口登记条例》开始，中国人步入了一个漫长的城乡分割二元体制，目的是限制农村人口流入城市，政府在公社一级建立财政和农业银行机构，以全额提取农业剩余，并且形成了城乡分割的二元体制结构来保证这种内向型的资本积累，农业成为重工业所需资本的积累来源。从严格控制到半放开历经了漫漫50年，户籍制度以及与户籍制度挂钩的就业制度、社会保障制度、教育制度、住房制度、转业安置、通婚子女落户等方面所衍生出的许多具体规定，整体构成了一个利益向城市人口倾斜。这样一个包括社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系将民工排除于体系之外，使农民工在经济上、生活上均不稳定， 被排斥在城市主流社会之外。而政府的许多部门都围绕这一制度行使职能，户籍成为打在身上抹不去的烙印，户籍制度具有时代性，既为我国社会主义迅速发展提供了保障，又阻碍了人口的自由流动，导致城乡居民的不平等。

2 户籍问题阻碍了教育公平的实现，造成大量留守儿童的出现

2013年5月9日，全国妇联发布《全国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》，截至2010年，我国0-17岁农村留守儿童和城乡流动儿童已达到9683万，他们普遍面临亲情缺失、平等教育等多方面问题。其中，有近205.7万的留守儿童处于独居状态，而流动儿童在个别省份也非常集中，北京每10个儿童中就有3个是流动儿童。

2.1 留守儿童：0-5岁儿童5年增757万

全国妇联课题组介绍，课题组在2010年全国第六次人口普查数据中抽取126万人口样本量进行了分析和推断，并进行实地调研等方式形成报告，报告中儿童的年龄界定在18岁以下。报告指出，自2005年以来，学龄前留守儿童（0-5岁）规模快速膨胀，达2342万，在农村留守儿童中占38.37%，比2005年增加了757万；义务教育阶段留守儿童为2948万，比2005年减少315万，其中2006年小学（6-11岁）和初中（12-14岁）学龄阶段儿童占到32.01%和16.3%；大龄留守儿童（15-17岁）规模达813万，比2005年减少了199万。全部农村留守儿童中，男孩占到54.08%，女孩占到45.92%。数据显示，农村留守儿童集中在四川、河南、安徽、湖南等中西部劳务输出大省，其中四川、河南的留守儿童规模最大，分别占到全国的11.34%和10.73%。

2.2 205.7万留守儿童独居

调查显示，因为父母多外出打工，三成多留守儿童与祖父母居住在一起，还有10.7%的儿童与其他人一起居住。不过，有3.37%的留守儿童单独居住。全国妇联相关负责人表示，尽管这个比例不算很大，但由于农村留守儿童基数大，按照该比例计算的话，单独居住的孩子达到近205.7万人，“这些孩子应该给予特别关照。”据介绍，将近20%的务工父母是在儿童1岁前外出，造成留守儿童生活照料、教育、安全保护、亲情等多方面出现问题。数据同时显示，农村留守学龄儿童义务教育状况总体还算良好，在校比例达到96%以上。不过，母亲外出、单独与父亲一起居住的留守儿童，未按规定接受义务教育的比例最高，达到5.12%；父亲外出，单独与母亲，或与母亲和祖父母一起居住的，未按规定接受义务教育的比例较低，分别为3.13%和3.11%。对此，全国妇联课题组相关专家表示，此前在对留守儿童的教育中，社会一直在强调母亲的责任，“但这次调查表明，父亲的责任被忽略了。这是以后应该强调的地方。”

2.3 流动儿童：八成以上为农业户口

流动儿童，是指随务工父母到户籍地以外生活学习半年以上的儿童。目前，全国流动儿童规模达到3581万，其中农业户口的流动儿童占到八成以上。其中，学龄前流动儿童（0-5岁）有981万，义务教育阶段流动儿童（6-14岁）为1472万，大龄流动儿童（15-17岁）规模为1128万。与2005年相比，我国各年龄段的流动儿童都在快速增加，其中，尤以大龄流动儿童（15-17岁）增加的速度最快，比2005年增加429万，增幅为61.43%。在性别方面，从流动儿童进入幼儿园直到进入义务教育阶段，男孩的比例始终高于女孩，但到15岁接受完义务教育后，流动儿童中女孩的比例提高。“这说明，流动儿童的家长们可能更倾向于携带男孩外出务工以便孩子接受教育，而15岁之后则让女孩进城务工。”相关专家表示，在资源短缺的时候，家长们或更易做出不利于女孩的决定。

人均流动时间3年多。调查显示，全国31个省区市均有一定数量的流动儿童，但在少数几个省份高度集中。其中，流动儿童最多的是广东，占全国12.13%，规模达到434万。其次是浙江、江苏省，均超过200万。而部分地区流动儿童占当地儿童比例很高，如上海市每10个儿童中有4个是流动儿童，北京和浙江每10个儿童中就有3个是流动儿童。同时，多数流动儿童属于长期流动，平均流动时间为3.74年，7-14岁流动儿童中，更有约1/3的孩子流动时间在6年以上。由于常年流动居住，他们的教育问题亟待解决。据介绍，“有异地高考需求的流动儿童”在个别省份十分集中，其中广东、北京、上海排在前三位。

户籍制度是流动儿童入学的制度障碍，农民工子女上学问题本身是现行的户籍制度及城乡二元化政策的产物， 同时受现行的学籍管理方式、学校考评制度，以及经济社会非均衡发展的影响。由于没有本地户籍， 故不能随意进入公办学校读书， 高额的赞助费和借读费将他们挡在公办教育的门外。在实行“一费制”即限制高收费的条件下（例如今年实施的取消借读费）， 城市学校往往以规模容纳不下、先收本地学生等种种理由少收甚至拒收农民工子女，或者是将借读费换成别的名目继续收，否则你只能去别的学校或根本没有学校可以就读，也就衍生出形形色色的滥收费行为。显而易见，这些问题本身并不是人们的观念问题，而是制度和体制问题。现实生活中，流动人口子女应然层面上的受教育权利却没有得到真正的落实，他们在异地求学，法律、条例等规定的权利却因种种原因而不能充分享受。因此，解决农民工子女的教育必须对现行的体制和制度做重大的调整和改革，为农民工子女上学提供制度保障。

3 户籍制度改革势在必行

迁徙自由已经是现代社会中一项基本人权，许多国家宪法以及《世界人权宣言》中第13条都规定“有权自由迁徙”，我国的1954年宪法中也有迁徙自由的规定，但随着建国后的户籍制度实施，自由迁徙被严格户籍制所替代。社会主义市场经济法权要求劳动力的自由迁徙，在宪法修正案中增加允许公民的自由迁徙已经势在必行，只有宪法对权利加以确认才能导致其在各个部门法中的被细化和完善。

解决留守儿童的教育问题必须打破城乡二元分布的格局，具体表现为打破户籍制度的壁垒。随着户籍制度改革深入，河南、广东、宁夏等省区进行户籍制度改革中发现，率先推动“户改”的城市虽然在户口形式上都统一为“居民户口”，但一到落实相关政策和附加的社会福利待遇时，差别常常就浮现出来。推进城乡户口差别背后隐含的社会不公仍旧不少，诸如社会地位、收入标准、子女入学并不能在短时间完全消除。庆幸的是，从2007年3月29日在北京召开的全国治安管理工作会议上获悉：我国将大力推进以建立城乡统一的户口登记制度为重点的户籍管理制度改革，逐步取消农业户口、非农业户口的二元户口性质，实现公民身份平等，比如河北、辽宁等十二个省、自治区、直辖市相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，实现了公民身份法律意义上的平等，拆除就业、医疗、住房、教育等制度壁垒， 彻底打破维系多年的城乡二元经济体制， 给予农民工及其子女以城市居民待遇，使其在收税、社会保障， 特别是子女入学等等方面享受优惠政策。这种以逐步实现户籍制度改革为中心的措施，有利于农村留守儿童问题的根本解决，确保转化型留守儿童以后能跟随父母返回繁华城市接受较好的教育。

在教育上，完全实现城乡一体化，像美国那样“凡是适龄儿童，不管其父母是公民还是非公民，甚至包括非法居留者，任何学校不得拒绝入学” ，是需要假以时日的，但我们至少要先让在城市居住一定时间、有固定收入和住所的非本地户籍人员（即流动人口）享有同等的市民待遇，而上海居住证满7年可以转为上海户口，并取得社保、就学等相关权利，就是在户籍上迈出的探索性一步。理论上说，达到教育权的完全平等，必须基于这样一个基本的前提： 即任何学区、任何学校、乃至任何班级，包括教师能力、工作态度、教育活动的种类、质量，以及学校设施、设备等所有教育条件、学习条件都一样。” 做不到这一点，教育公平难以实现，但是做到这点又是很难实现的。现实图景是向公平方向不断趋近，一步一步渐进的完善，不可能完全达到。

当前农民工权益得不到保护，根源在于我国尚未建成完全平等的市场化劳动关系，没有适应相关的调节机制和配套的制度。应重新设定农民工户口进入城市的条件和相应的政策，对有留城意愿而又通过多年就业在城市站住脚的农民允许其定居落户，新的城市规划不应囿于原有的城市户籍户口，应该有规划地逐步推进适合市场经济发展同国际城市管理接轨的现代大都市城市管理规划，吸纳农民变为新城市的市民，使他们逐步转化为城市中的产业工人。

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作者简介

吴佳琦（1981-），男，佳木斯大学2011级研究生，从事思想政治教育研究。