“两规”从严

王全宝

2012年以来，长期在一线办案的老张感觉，办理“两规”手续越来越严格了。

老张是某市纪委案件室负责人，据他回忆，上个世纪时，对被调查人实施“两规”措施没有那么复杂。“那时，‘两规地点和时间要求的不是很严。现在不仅是办理‘两规的手续要求严格了，就是对被调查人采取‘两规的场所以及‘两规使用期限都要严格掌控。”不愿意透露姓名的老张告诉《中国新闻周刊》。

这些变化，源于2012年出台的一份文件，题为《中央纪委关于使用“两规”措施的规定》（以下简称“12号文件”）。

该文件下发后不久，省市县纪委相继下发文件进行学习。结合该文件，有的地区甚至出台了自己的“实施办法”。

比如，2012年8月21日，中共娄底市纪委娄底市监察局出台的“严格依纪依法办案实施办法”就要求：全市各级纪委需要对被调查人采取“两规”措施的，统一到市纪委“两规”场所进行（市纪委“两规”场所未投入使用前，必须到经省、市纪委批准的“两规”场所进行）。

“执纪者必先守纪，监督者必受监督”。事实上，随着反腐败深入，中央纪委在惩治腐败的同时，对自身监督力度也在不断加强，每隔一段时间，都要出台规范“两规”的文件。

更大的变化是，9月2日，中央纪委监察部官方网站（www.ccdi.gov.cn）上线，首次对社会公开了中央纪委的组织结构、办事流程等内容，意在通过信息透明强化自我监督。

“两规”与“两指”

媒体公开报道中的“双规”一词，官方文件中则称之为“两规”。中国纪检监察学院副院长李永忠告诉《中国新闻周刊》，纪检部门利用“两规”措施办案始于上个世纪80年代初。

李永忠曾有6年地方纪委案件检查室主任的工作经历，后调到中央纪委研究室从事研究工作10年。其后，又从中央纪委研究室办公室主任一职调任中央纪委北戴河培训中心副主任，2009年参与组建中国纪检监察学院并任副院长。

据李永忠回忆，最早运用“两规”突破案件的应该是中央纪委前副书记刘丽英。1983年，在中央纪委检查室工作的刘丽英在山西运城查办了一批违法乱纪案件。

80年代末，李永忠在地方任案件检查室主任时，也运用了“双规”的做法，突破了此前已经煮成“夹生饭”的案件。

地方的成功经验逐渐被中央所吸收。“两规”措施正式进入官方文件，最早见于1990年12月9日国务院颁布的《行政监察条例》。该条例的第二十一条第（五）项规定：监察机关在检查、调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明”。

纪检机关实施的“两规”，则来源于1994年3月25日颁布的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》（中纪发〔1994〕4号）。其第二十八条第（三）项规定，“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”（即“两规”）。从此，“两规”的使用有了内部依据，并成为突破要案行之有效的重要手段。

1997年5月9日，《行政监察条例》被废止，同日经全国人大常委会通过的《行政监察法》第二十条第（三）项规定：监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁”（即“两指”）。

细微的变化在于，原《行政监察条例》中的“两规”被《行政监察法》中“两指”所代替；同时，《行政监察法》在“两指”中又增加了“但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁”这一句话。

在李永忠看来，这一变化突出体现了保障人权。

1993年，中央纪委与监察部合署办公，因而在实践中，一般很难区分“两规”和“两指”措施。

更有舆论分析认为，由于纪检部门高出监察部门半级，故“两指”的使用逐步被“两规”所取代。

而媒体公开报道中的“双规”措施，在此后的一系列反腐大案中则屡被提及，比如陈希同、胡长清、陈良宇等腐败案件。

2010年新修改的《行政监察法》，对于有关“两指”规定，则没有做进一步改动。

在以往查处的腐败案件中，涉腐官员往往是在“两规”期间交代出违纪违法的犯罪事实。因此，“两规”“两指”措施作为突破大案要案行之有效的重要手段，有其特殊意义。用李永忠的话来描述，即“‘两规不能从根本上完全解决腐败问题，但是如果没有‘两规，当前的腐败问题会更严重”。

从严规范

不可忽略的是，一些地方纪检监察机关在采用“两指”“两规”措施时，出现了违规违法情况，这一问题早在上世纪末就受到高层重视。

1998年6月，中央纪委监察部发布《关于纪检监察机关依法采用“两指”“两规”措施若干问题的通知》，其中就指出各级纪检监察机关采用“两指”“两规”措施存在一些不容忽视的问题。

为此，该“通知”作了三条规定：一、不准使用司法手段，不准使用司法机关的办公、羁押场所和行政部门的收容遣送场所；二、不准修建用于采用“两指”“两规”措施的专门场所；三、严禁搞逼供、诱供，严禁体罚或者变相体罚，严禁打骂、侮辱人格和使用械具。

2000年11月27日，浙江台州四名纪委干部故意伤害（致死）案，在宁波市北仑区人民法院公开开庭审理。这起中国首例纪委干部因刑讯逼供致谈话人死亡案件，被检察机关提起公诉。

据媒体报道称，69岁的温岭市百货公司退休职工陈安稷，退休后被聘为温岭宾馆会计。2000年4月5日，既非党员，又非干部的陈安稷，被台州市纪委以温岭“3·23”案件涉案知情人为由叫至椒江“谈话”，期间与外界隔绝，其家属多次要求探望，均被纪检部门拒绝。45天之后，他被5位临时抽调上来协助办案的纪委干部活活打死。

那一年的1月，中央办公厅还刚刚下发《关于纪检机关使用“两规”措施的办法（试行）》文件，对正确使用“两规”做了明确规定。

2000年12月，时任的中央领导亲自对浙江台州纪检监察机关在使用“两规”措施过程中发生的一起严重违纪违法事件作出批示称：“从这份材料看，确实存在逼供现象，需要引起十分注意，也要研究一些切实可行的措施”。

为此，2001年2月19日《中共中央纪委监察部关于正确使用“两规”“两指”措施的通知》，再次对依法依纪使用“两规”“两指”措施提出和重申七项要求。

2001年9月28日中央纪委再次下发《关于进一步规范使用“两规”措施的通知》，要求“双规”对象必须是中共党员，场所必须能确保安全，“一般应该选在具有安全防范条件的平房或者楼房的一层”。

2010年12月30日，湖南省郴州市市委原副书记、市纪委原书记曾锦春犯受贿、巨额财产来源不明罪被执行死刑。

媒体报道称，曾锦春滥用“双规”“双指”权力，手段极其恶劣。曾锦春主政郴州纪检工作达11年之久，“双规”“双指”成为其进行二次人事调整和插手经济事务的工具。

据《财经》杂志报道：2001年，郴州市宜章县法院原院长文道值在审理该县国土局长彭辉广一案时，未遵循曾锦春要求的无罪释放指令，被“双规”50多天；2002年3月，宜章县副检察长邝茂盛因违逆曾的意志，被“双规”59天；2000年11月1日，民营企业家李民主、杨守恒、郭三勇被郴州市纪委“双规”，第27天杨守恒伺机逃掉，第49天郭三勇交出4万元现金并留下“今欠郴州市纪委违纪款46000元整”的字据后获释，第50天李民主分两次缴纳了12万元“违纪款”、并写下8万元欠条后才重获自由。

鉴于基层种种滥用“双规”“双指”现象，中央不断下文规范这一措施。2005年5月底，中央纪委办公厅和中央办公厅相继下发文件（分别是[2005]7号和[2005]28号文件），主题均是“完善查办案件协调机制，进一步改进和规范‘两规措施”。

此后，在中央纪委颁布一系列有关规范文件，如《关于进一步加强和规范办案工作的意见》《中国共产党纪律检查机关查办案件涉案款物管理暂行规定》《关于进一步加强党的纪律检查机关办案安全工作的意见的通知》，等等。

2012年，中央纪委印发的《中央纪委关于使用“两规”措施的规定》，对“两规”措施在适用对象、使用条件、审批程序、通报和备案、使用期限和安全保障等问题上得到进一步规范。

一位纪检系统不愿具名的局级官员向《中国新闻周刊》透露，对于“两规”“两指”的严格使用，中央纪委曾提出了很多要求，内部开会时也反复强调，如果出现违法违规使用情况，会造成恶劣社会影响。

“党纪法庭”试验

随着反腐行动逐渐深入，社会在关注纪检监察机关查处党员中腐败分子的同时，也在反思纪检监察机关办案的透明度问题。

在制度反腐专家李永忠看来，“双规”是当下反腐败斗争所需要的，是为了适应目前中国严峻的反腐形势而创造的一种的反腐战术。

但不可否认的是，纪委的权力也需要限制。“比如湖南株洲纪委原书记曾锦春，他权力太大后，所有官员又必须去巴结纪委书记。”李永忠说。

实际上，纪检监察机关的权威集中体现在查办案件中，因而，如何规范办案程序以及对其自身权力进行监督亦是题中之意。

2001年，浙江省台州市玉环县纪委、监察局，在经过了反复的调研并取得了上级审理部门的支持后，开始摸索打破以往的案件闭门审理模式，试行公开审理。开创了党纪案件“公开审理”模式，使纪委办案的“封闭过程”开始有了透明度。

此外，当时还有上海市试行“申诉案件听证制度”，以及河北省石家庄市试行“公开审理”的模式。

2003年8月，在全国纪检监察案件审理工作会议上，时任中央纪委副书记刘峰岩在工作报告中提出：“要在继续做好纪检监察机关内部公开审理、申诉听证等项试点工作的同时，及时总结试点经验，积极稳妥地推进。”

2005年4月5日，全国31个省区市纪检监察机关的审理室主任、分管领导云集浙江省杭州市下城区政府大楼的会议室，观摩了一场真实党纪案件的公开审理。

据媒体公开报道，当时这场观摩是在“全国纪检监察案件审理业务培训班暨工作年会”期间，作为业务培训的一项内容进行的，要求“不定调子”“不带框子”。

2005年5月底，中央纪委办公厅下发“中央纪委关于完善查办案件协调机制，进一步改进和规范‘两规措施的意见”。其后不久，全国纪检监察案件检查业务培训班在北戴河开班。

在开班典礼上，时任中央纪委副书记张惠新强调，要“严格依纪依法办案必须在国家法律、法规和党内法规规定的范围内正确运用政策，不得超越纪律和法律的规定。不得违反法定权限和程序，重要事项的决定要按规定权限和程序报批”。

李永忠任中央纪委北戴河培训中心副主任，他告诉《中国新闻周刊》，该中心组织了多次党内讨论，中心是“两规”的功效、缺陷以及如何修正等。

据媒体报道：截至2006年，全国有超过20个省已推行党纪案件公审试点，仅浙江省探索出来的公审模式就包括“会审式”“助辩式”“申辩式”“听证式”等六种。

至今，浙江省台州党政纪案件公开审理制已走过十几年时间年。从2006年7月至2011年，台州市宜公开审理的5285个案件中，已公开审理5020件，参加审理的党员、群众、党外人士逾7万人次。

一位不愿具名的纪委系统官员对《中国新闻周刊》分析认为，在现行的规定下，受种种因素限制，被调查人、受处分人在查办案件中表达自己意见，特别是申辩意见的机会、渠道、措施往往还存在很大不足。公开审理的方式恰恰为党员搭建了申辩的平台。

上述纪委人士也表达了遗憾：截至目前，党纪案件公开审理还只是局限于市县一级试点，还没见省级纪委公开审理过党纪案件。

2013年9月7日，《中国新闻周刊》记者联系了曾推动“党纪案件公开审理”的时任杭州市下城区委副书记、纪委书记朱钟毅，朱表示，“已经不在那个岗位，不便发表意见”。

法制化过渡

在十八届中央纪委第二次全会上，中共中央总书记习近平指出：“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”

同样，中央纪委书记王岐山在报告中也指出，加强反腐败国家立法。健全事关反腐倡廉工作全局的重要法规，制定《中国共产党纪律处分条例》和《行政机关公务员处分条例》的配套规定。

中纪委去年印发了《关于使用“两规”措施的规定》。该规定与其他相关条例一起，为纪检监察部门查处违纪违法行为提供了制度保障。

中央党校反腐专家林建议，“两规”应当与法治接轨，在司法制度成熟之后，可以暂停使用这项过渡性的措施。

李永忠赞同“两规”的实用性同时也提出建议，对于“两规”措施，第一要用，第二要少用，第三要慎用，最后达到不用。“以10年为期，把全国的‘两规总量每年减少10%。纪委由办案机关逐步上升为监督机关，转向依靠制度反腐、法治反腐。”

实际上，近些年的纪委文件中关于“两规”的法治因素逐渐在增多。例如2005年中纪委“7号文”明确规定，“双规”中要保障调查对象的权利，包括申辩权、申诉权、人身权、知情权和财产权。

而去年中央纪委印发的《中央纪委关于使用“两规”措施的规定》，更是强化了“两规”的法治因素。