完善立法是教育改革的当务之急

王全宝

“没有教育的集体共识，教育改革就无法确立前进的方向。没有法制保障，深化教育领域综合改革必将困难重重。”12月2日，第十二届全国政协常委、副秘书长、民进中央副主席朱永新在接受《中国新闻周刊》专访时，表示了对未来教育改革的担忧。

中国民主促进会（简称民进），是以从事教育文化出版工作的高中级知识分子为主的民主党派。多年以来，朱永新一直关心教育问题，并深耕其中。他曾担任江苏省苏州市主管教育的副市长，发起新教育实验，引起社会广泛关注。

2006年，朱永新出任中国教育学会副会长；2007年起任民进中央副主席；之后又担任第十一届全国人大常委，教科文卫委员会委员。今年3月两会期间，他当选为第十二届全国政协常委、副秘书长。

在《中国新闻周刊》的专访中，朱永新认为，当下教育改革要从立法滞后以及政府对教育“管得太死”等问题入手。

教育立法是教改当务之急

中国新闻周刊：中国教育存在很多问题，在你看来首先需要解决的问题是什么？

朱永新：我认为，要想摆脱中国教育的危机，首先面临的是如何增强全民对于教育集体共识的问题。

一个国家的教育水平，取决于这个国家的全体公民对教育的关注与理解程度。目前，中国教育出现很多问题，全社会对于教育似乎出现了“集体失望”。一方面，大家对教育很不满意，批评、抨击、抱怨；另一方面，大家对教育又茫然、不知所措、失去信心。这种对教育失去期待的情形，是非常可怕的现象。

教育是社会的缩影。批评教育时，不能忘记反思教育赖以生长的环境。我们的教育应该进行一次启蒙。让真正的优秀教育理念走进民间，是我们共同的重要使命。没有教育的集体共识，教育改革就无法确立前进的方向。

中国新闻周刊：十八届三中全会提出对教育领域进行改革，你如何评价未来改革的方向？

朱永新：当前，中国教育改革涉及范围很广，包括人才培养体制、考试招生制度、现代学校制度、办学体制、管理体制等多方面改革。教育改革，需要政治、经济、社会改革配套，需要教育内部的系统变革。

在三中全会出台的《决定》中，首次在教育领域使用了“综合改革”字眼，这实际上拓展了教育改革的范畴。而之前的三中全会提出的教育改革基本是单方面的。显然，中央已经认识到教育改革顶层设计的重要性。

教育改革与发展规划纲要已经勾勒出中国教育改革的蓝图，三中全会的主要改革要点在《纲要》中已经提出，这次特别强调市场在资源配置中的决定作用，为改革提供法治保障等。《决定》中涉及教育改革内容之广，超过了以往历次三中全会提出的教育改革，其改革力度最大，意味着改革难度也最大。

中国新闻周刊：改革关键还在于落实。应该如何去保障下一步教育改革的有效实施？

朱永新：不落实就落空，这句话对教育来说尤为重要。《决定》提出深化教育领域综合改革，这个提法很好，但是如何去落实？这一段时间我也在思考这个问题。

《决定》提出了“建设法治政府和服务型政府”的方向。有法不依是可恨的，无法可依是可怕的。法治，仅仅强调操作显然不够，其基础必须是完善立法。而我国的教育立法，长期滞后于教育事业的发展。《教育法》《教师法》《高等教育法》都已经实行了数十年，许多条文明显已经不能适应形势发展需要。

从目前来看，调整教育者与受教育者关系、学校与教育者关系、学校与受教育者关系的法律规则，显得非常薄弱和欠缺。这样一来，教育关系的相关领域存在着明显的法律真空地带，缺乏明确的法律界定。

我担任十一届全国人大常委期间，人大没有通过一部新的教育立法。从2003年以来，近十年没有通过一部教育法律。而十二届全国人大关于今后五年的立法规划里，也只有修订《职业教育法》一项规划，社会呼声极高的《学前教育法》《学校法》等都不在此列。

以《学校法》为例，建立现代化的学校制度已经成为教育改革的热门话题，但是作为办学主体的学校，至今却没有一部与之相对应的法律。而现实生活中，出现越来越多与学校相关的法律纠纷。因此，我多次呼吁制定《学校法》是当务之急。

中国新闻周刊：三中全会《决定》中强调了“市场在资源配置中起决定性作用”，这对于教育领域而言意味着什么？

朱永新：意义非同一般。《决定》强调了市场作为资源主要分配者的地位，而政府应该在社会公共服务领域担当主要供应者的作用，这为处理好教育领域政府和市场的关系、进一步发挥市场在教育资源配置中的作用，提供了理论和实践指导。

例如，在发展民办教育问题上，如何鼓励民间资本进入，支持民间教育改革？这也是必须探索的方向。改革开放以来，中国民间资本基本没有进入教育领域。中国的民办大学和中小学基本是依靠自己积累，从一开始就在夹缝中生存，很少有能够与公办学校抗衡的民办学校。

流水不腐，户枢不蠹。如果没有真正的民办学校的兴起，公办学校就缺乏真正的对手，没有竞争的中国教育就会缺乏活力；与此同时，政府也会因包袱沉重而步履蹒跚。没有竞争的教育必将失败。

行政权力不可瓜分学术权力

中国新闻周刊：高校去行政化一直是大家关注的问题。三中全会也提出，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。

朱永新：我曾多次写文章呼吁大学要淡化行政权力的问题。我认为，目前学校行政化的特征主要表现在两方面：从政府和学校的关系来讲，政府对学校的管理和控制太多、太强，专业设置、课程开设、经费划拨、教育评价、校长任命等都由政府说了算；从学校内部来讲，行政权力大于学术权力，行政权力控制着学术权力。

要让学校摆脱行政化的桎梏，首先政府应该放权，把办学权力交给校长。其次在学校内部，行政权力应该更多让位于学术权力，高等院校通过董事会、学术委员会、教授委员会等，中小学通过社区教育委员会、教师工会等民主方式来管理学校，强化学术权力。

大学校长、院长应成为荣誉性、服务性的职位，只有德高望重的教育家才可以担任。并且，校长、 院长在职期间不应再参与学术领域的评奖、评职称，但可以通过较高的工资待遇进行激励，防止行政权力瓜分学术权力。履行办学职能的大学校长不应简单地由行政部门或领导任命，而应当通过公开竞争或教职工推荐的方式，由教授委员会聘任。这样一来，校长就不再是对某个部门、某个人负责，而是对整个学校和教师负责。

中国新闻周刊：如何看待当下“副部级”高校的存在？

朱永新：一直以来，中国公立高校的校领导都是有行政级别的。原来本科院校的党委书记与校长是正局（厅）级，近十年来，位列985 高校的大学成了“副部级大学”，其党委书记和校长成为中央直接管理的副部级干部。

1999 年，进入985 工程第一期的高校只有9 所，而到2009 年就已经增加到65 所。在某种程度上，副部级大学的出现，也增强了高校领导的官员定位与官员意识，大学校长又基本是上面任命的，这也强化了政府对高校的行政管理。

现在高校的评价机构、行政机构可以说都是行政导向的。高校浓厚的行政色彩，使原来学术气息浓重的大学校园不可避免会出现学术腐败和教育腐败问题。

从某种意义上来说，高校校长其实是作为官员来提拔和任命的，一些院长、系主任和教授也会在高校和政府机关间调动。如果取消大学的行政级别，可能会使学者教授没有机会进入干部序列，无法参与公共事务管理。

所以，大学的去行政化与我国的干部制度改革需要配套进行。中国的干部制度一直是序列化的，一般都是科、副处、正处、副厅、正厅这样一级级升上去的，很难破格提升。所以，如果要和政府间人员保持流动，高校就必须有一个参考的级别。

我认为有一种变通的办法，那就是对学术性机构应该给予特权，不要进入序列化过程，走非公务员系列。大学教授可以做科长，也可以做处长、厅长。只要用人单位有一套完善的考评机制，职位要求和考评方式是明确的，这就具有可操作性。大学走行政序列在国外是没有的，有行政级别其实反而限制了很多教授进入行政序列的机会。

中国新闻周刊：对于高校去行政化问题，具体应该采取哪里措施？

朱永新：我认为首先应该修改高等教育法，建立起大学的职员制。大学里的大部分职员是终身制的，他们是管理人员，应该参照科层制管理，年功序列的晋级，行政部门的首长则应该都是轮换的。比如教务长，应该由教授来做，实行任期制，任期结束再回去做教授。教务长和其他行政人员应该经由民主选举、校长任命，或者校长提名，学校校务委员会任命。所有类似的岗位都由教授轮换，这样做还能大大减少高校行政人员的数量，提高行政人员的工作水平。

现在高校行政人员太多了，而且行政人员考评压力没有教授的考评压力那么大。因此，在高校，做行政人员在某种程度上似乎比做教授更有吸引力。

大学淡化行政权力，与大学行政人员的去学术化也是相辅相成的。在许多高校，专职的行政人员也热心于职称，热心于研究员、副研究员等学术职称，结果行政人员的心思往往不在日常的教育管理工作上，而是想办法写论文，发表著作。

所以，我建议，取消高校行政人员评聘职称，取消行政人员工资与职称挂钩，采取年功序列制，按照工龄和绩效考核来发放工资与奖金。

同时，建议要求所有大学的行政人员不得参与竞争性的学术活动，不得在担任行政领导期间评聘职称，不得在担任行政领导期间申请各种科学研究的课题和各种学术奖励。一句话，不能够用行政资源去占领和瓜分学术资源。只有让高校真正成为学术的乐土，学术才能真正成为思想的家园。