环境决策亟须新思路

邓聿文

在大众环境权利意识日益高涨的当下，政府项目决策时，必须尊重公众相关的环境权利，建立起合理且符合环境正义精神的决策模式，使各阶层尤其是利益相关方在政策制定中享有平等的参与权。

PX项目再起波澜。在四川彭州、云南昆明，两地政府最近遭遇民意反弹，而同样的场景几年来在厦门、大连、宁波等地上演过。

目前，公众对PX谈虎色变，一再的抗议和“散步”，已使PX项目建设陷入僵局。然而，这种僵局的背后，却是另一种坚硬的现实——中国只能用外汇从韩国、日本进口大量的PX产品。据统计，今年前3月，中国从韩国进口的二甲苯（PX），高达806657吨，同比增长60.5%，较上一季度增长41.4%。而且，进口PX产品的价格，也高出国内几倍，这或许是PX项目虽屡遭民众反对，但很多地方和企业仍不断上马的原因。

中国正处于工业化的中后期阶段，也即重化工业阶段，这是中国作为大国发展经济绕不过去的阶段。相比轻工业和服务业，重化工业项目对环境的污染和破坏也更严重，虽然随着技术的进步，可以减少对生态破坏的程度，但以目前的技术，要做到完全不对环境产生不利影响，是不可能的。此种情形下，要避免公众因忧虑环境污染而动辄付诸对抗，这就对企业尤其是政府提出了一个决策模式的转换问题。

过去，地方上什么项目，政府主要领导拍板说了算，既不征求利益相关方的意见，在民众表达反对意见后，也不做解释沟通工作，或者解释沟通工作没做好，致使矛盾激化，发展成为群体事件，最后导致项目停工。这样一种“政府拍板——民众抗议——项目搁浅”的反应模式，既使前期投入的准备和成本被沉没，更耗费了政府之信誉。

然而，遗憾的是，政府和企业未能从中接受应有的教训。中石油一位内部人士就坦承，“在这些项目推进的过程中，往往是地方政府极力争取，大开绿灯，公司也把主要精力放在项目的运作上，而忽略了对周边群众的解释工作。”不仅如此， 在该人士看来，厦门PX项目被迫迁址之后，一些地方政府在面对这一项目时不仅没有主动积极地与群众沟通，反而试图遮遮掩掩，这种“神秘主义”更加激起了群众的对立情绪，从而造成PX项目面临人人喊打的局面。

中石油云南千万吨炼油项目从2004年开始酝酿，2006年开始开展可行性研究，2012年7月获得国家环保部的批准，引发民意反对之后，中石油负责人解释整个项目不含PX装置，也不生产PX。昆明市长已经表态，对炼油项目副产品上不上，上什么，听民众意见；彭州的PX项目虽然没有下马，但政府也作出郑重承诺，在法定的正式验收之前，不允许企业生产。

公众对环境污染担忧的关切，无疑应受到政府的高度重视，然而，在中国需要发展PX项目的前提下，如果仅仅因为公众的反对和抗议，就不建相关项目，无论于国家还是民众的整体福利，其实都不利。跳出这种双输困局，需要寻求制度突破。

显然，在大众环境权利意识日益高涨的当下，政府进行项目决策时，必须尊重公众相关的环境权利，建立起合理且符合环境正义精神的决策模式，使各阶层尤其是利益相关方在政策制定中享有平等的参与权，消弭环境政策在程序上、地理上以及社会上的不公平，并给予受项目环境影响的民众合理而充分的赔偿及身心补救。没有这种决策模式和机制的转换，是不可能打消公众对环境污染的疑虑的。

为此，须把利益博弈机制引入决策程序，推进公众特别是利益相关群体对决策的参与。就目前而言，环境决策的利益博弈与民众参与可藉由政府信息公开、民意调查、召开听证会以及其他协商式民主的机制，来提高公众参与的自愿性，促使政府、专家以及大众之间寻求政策的共识基础。无疑，这需要法律予以保障。立法机关应加快这方面的立法。

另一不可缺少的环节，是应大力发展和培育独立的、有公信力的第三方环评机构，来解决此类项目一旦陷入僵局时的环评问题。在公众极度不信任政府及官方环评机构的情况下，需有公信力的第三方环评机构为公众提供一个可靠的解释。当然，需指出的是，环评不能代替民众选择，不论是官方还是民间的环评机构，它只是从专业角度对项目的环境影响进行技术评估，不能也无法代替政治学意义上的从利益角度对环境影响所做的评价。所以，即便环评机构认真履行环评职能，确认某个项目对周边环境和老百姓的健康不会产生大的影响，公众尤其是利益攸关方也有权对项目投反对票。

中国正在进入环境事件的高发期，PX在当下中国的命运，将最终取决于这些制度和机制的改进与完善程度。