边缘型开发区“城市化”转型策略研究——以山东省河口经济开发区为例

◎ 陆 媛 杨忠伟 杨 露

改革开放30年以来，以开发区为主要载体的中国城市化道路已经取得了明显的成效。根据主城与开发区之间最终形成的空间关系，可以将开发区的类型划分为街区型、边缘型、近郊型和远郊型①（图1）。其中，边缘型开发区位于主城的边缘地带，相较于其他开发区而言，它受主城吸引辐射作用最强，是城市化进程中用地结构最易变更的腹地区域，因此它的转型研究也区别于其他开发区，其所面临的转型不仅仅是城市经济实体的产业调整，而是包含了社会、文化、经济、空间等方面的重构，实现由城市经济实体向城市新区的转变，以城市化的推动力使边缘型开发区由单一的工作职能升级为工作、居住、交通、休憩四功能并存的生活片区。而对于开发区的转型研究在近几年已有了很大的突破，但研究重点多在于找寻开发区转型的普遍规律，对于各分类开发区不同的转型路径研究较为缺乏，笔者重点研究与城市发展最为密切的边缘型开发区，以其特殊地理区位为出发点，研究其在中国城市化道路上，如何应对与其他开发区所不同的经济转型与空间转型这两大严峻挑战，实现与母城之间的重构整合，完成由“区”转“城”的空间转变。

图1 开发区与主城的空间关系示意图

一、边缘型开发区空间演进的一般规律

边缘型开发区与主城相接壤，作为主城扩张的储蓄地带和“土地城市化”的重要载体，是城市化推进最活跃的地带，在近三十年的发展过程中，从单一的独立工业区过渡到与主城融合的城市片区，如今正面临着向功能齐全的综合新城转型的挑战。以开发区与主城之间的空间演进形态为分界点，可将边缘型开发区发展历程分为三阶段②（图2）。

（一）起步期依赖主城阶段

在边缘型开发区起步阶段，由于位于城市建成区周边或临于高等院校等高智力密集区，拥有便利的交通条件和丰富的科研资源，且政府对于基础设施投入成本可以大大降低，因此边缘型开发区在投资初期的主要功能以工业生产为主，给主城提供源源不断的经济动力。此时，开发区空间要素多为单一的生产用地与绿化用地，配套少量的生活用地，公共服务设施依赖于主城，与主城之间的功能联系以单向依赖和索取为主。

（二）发展期相互依存阶段

随着产业规模的扩大以及工业人口的集聚，开发区与主城之间的通勤交通变得越来越重要，边缘型开发区在空间格局上也呈现出向主城发展的趋势。同时，伴随着开发区人群的多样化，对于公共服务设施的需求也不仅仅局限于单一的日常性配套设施，公共服务设施的多样化需求与层次化需求在开发区自身建设中的地位凸显。开发区在发展阶段开始逐渐摆脱“孤岛”的发展模式，与主城之间的交融更为密切，承担和发挥更多的城市功能，从独立的工业园区向以产业功能为主的城市片区转变。

图2 边缘型开发区与主城之间的空间演进模式图

（三）成熟期独立新城阶段

经过长期的城区交融阶段后，边缘型开发区与主城之间形成了功能上的互补，并且在空间上逐步形成整合，两区融合步入成熟阶段。此时开发区的功能导向由单纯的产业基地向创新高端的产业集群转变，通过科研创新孵化推动产业优化转型，同时加强开发区的建设品质与服务水平以提高城市活力，吸引外来人口驻扎新城③。由于主城中心极化的拉力以及开发区趋向发展的引力，在空间形态上表现为原来处于两者之间的边缘地带将主城与开发区连成一片，边缘型开发区成为主城中的一个综合组团，并且反哺主城。

二、从发展期到成熟期演化的转型需求特征

边缘型开发区的空间演进历程实际上是开发区与主城之间相互吸引共同作用的结果。从边缘型开发区演进规律可以看出，开发区作为承接城市经济重任的角色单元，要求其不断调整发展策略，积极应对转型需求，实现与主城的互融共生，从发展期向成熟期转型，向着综合新城的目标迈进。

（一）发展期尴尬势态与转型升级长远目标相悖

边缘型开发区作为城市发展的经济单元，是城市经济发展不可忽视的强大动力。在边缘型开发区的初期，多以经济增长作为初期目标，园区内的产业多为劳动密集型产业，在长期发展中形成了规模小而难以统筹、污染环境而治理难、周期短而产业链缺失、短期勃发而前景差的局面，与开发区的长效持续发展目标相背离。因此，伴随着开发区逐渐走向成熟阶段，开发区与主城交流越来越紧密，开发区的转型升级的需求迫在眉睫，其自身不仅要实现产业转移或升级来保持城区共生的发展走势，还要增强自主创新能力，强化战略新兴产业，转变经济发展方式，寻求新的产业发展空间，应对科技创新的挑战④。

（二）建设用地粗放扩张导致用地结构不合理

土地资源作为城市建设的开发载体，它的合理配置是城市健康发展的基本前提。然而，目前边缘型开发区所呈现的土地利用现状是，土地功能混杂，用地结构不合理，企业用地闲置，土地利用率低下等。一方面，在边缘型开发区的发展初期，通过招商引资所进入开发区的企业多布局在城区复合的边缘地带，随着开发区的发展壮大，此区域受到主城蔓延的辐射效应使得土地价格攀升，已不再适合用于工业开发，且有部分企业已出现亏损停产的现象，但基于工业土地的出让制度为50年，大量企业闲置厂房等待着低价溢值转让获利，造成土地产值的流失；另一方面，政府迫于解决开发区经济建设的政绩压力，不断地以低价向农民征收农用地，用以开发区大量的低密度建设，大量的农耕用地成为粗放扩张的牺牲品，城市空间呈现“摊大饼”的蔓延势态。如此循环，导致农耕用地稀缺，土地供求矛盾凸显，空间格局粗放扩张。

（三）公共服务设施配套不足引发统筹失调

以经济增长为发展导向的边缘型开发区，在建设初期功能比较单一，用地布局以工业用地为主，配套少量生活性公共服务设施，只能满足一般技术人员和管理人员的基本需求，如食堂、超市和宿舍等。而随着开发区的建设发展，开发区人群的多样性需求日益显现，但开发区工业围城的产业转移方式限制了城市功能的渗透，阻碍了城区间的交流，城市服务功能无法扩散到新的产业区内，阻碍了城区一体的共生发展，公共服务设施的设施配套不足使得开发区功能日渐单一化，开发区缺乏人文内涵的营造，失去了城市原有的活力，又再次走向单一功能的工业区，加大了城区统筹发展的难度，最终形成了城区空间分离的状态。

三、从“开发区”到“城区”的转型策略

开发区在经历了长期的发展成熟阶段后，面临着种种的转型需求，经历着城市化的变革更新，必须由单一的工作职能向复合多样的综合职能转变，发展成为工作、生活、休憩、交通多元化的综合新城，以城区之间的空间整合为契机，强化自身的发展条件，利用其边缘优势布置第三产业以带动城市活力，使开发区向饱含活力与产业集群的产业新城转变。

（一）以企业用地综合评价带动产业优化升级

边缘型开发区在启动阶段得益于良好的区位条件，且随着城市的发展，边缘型开发区的土地价格攀升，在可持续发展的条件下强化工业产值的增加显得尤为重要。因此，合理地调整产业布局，对主导产业进行重点培育，建立创新孵化平台，由此实现开发区产业的优化升级。

首先，对边缘型开发区内的企业用地进行综合评价。企业用地综合评价内容应涵盖规划建设、经济产出、环境资源等方面⑤，通过对以上单因子进行评价打分，得出每块企业用地的分项指标值，再按照一定的权重对单项指标进行综合叠加分析，以实现对用地的经济、社会与环境效益的协调统一做出科学、全面的评价。其次，对企业综合评价结果进行优化改造。通过对企业用地综合评价结果，将开发区企业分为较好企业、一般企业、较差企业三类，由此提出保留、改造和置换三种意见。再次，加强创新孵化平台的建设，对研发创新的科技产业予以大力支持，提高产业链条的运作效率，使开发区经济得到巩固，以第三产业拉动主城活力。

（二）以土地集约手段引导合理有序开发

边缘型开发区与城区联系紧密，交通便捷，环境品质比其他开发区要好，但土地多由农村用地转化而来，城市的发展以征收农村用地的粗放模式蔓延开来，土地的稀缺性问题相较于其他开发区要更为突出。

土地集约利用是改变边缘型开发区粗放扩张的一剂良药。提升开发区的土地利用效率，设立一定的奖惩机制，对土地产值高的企业给予奖励，对于闲置的企业用地进行回收，调整后的企业用地做出近远期的规划安排，各区块的土地调整后有序引导开发。对于已回收的企业用地以及政府原有掌握的土地，实行工业用地年租制⑥，以土地的二次开发为契机，调整资金、劳动力、技术等各生产要素的重新配置，从而优化边缘型开发区整体的功能结构，帮助其与主城完成空间重构，向综合新城转变。

（三）以宜人公共生活建构激活空间重构

伴随着城市与开发区的交流，边缘型开发区的人群呈现多样化，且不同人群对公共服务设施的要求不尽相同，因此分析开发区内不同人群的需求特征，掌握需求分类与服务要求，从而对其多需功能进行分类显得尤为重要（表1）。

对于商业金融、文化科研事业等大型公共服务设施考虑布局在城区间的交通干线两侧，保证交通干线的畅通无阻引导开发区向外的层状发展，树立开发区宜业宜居的新形象；对于基础性的生活服务设施进行等级区分结合服务半径与开发需求设置开发区公共服务中心、片区服务中心以及组团服务中心。

四、山东省河口经济开发区案例研究

河口经济开发区位于山东省东北部，渤海南岸，是中国经济最具成长的环渤海经济圈与黄河经济带的交汇点，也是中国第二大油田——胜利油田的主战场，于2006年3月被国家发改委和省政府正式批准为省级开发区。开发区距离东营市区40公里，距离东营港区50公里，是河口城区重要的南大门。同时，开发区也是河口区各产业园区中最靠近城区的，与河口中心城区、湖滨新区仅一路之隔，是典型依赖城区发展起来的边缘型开发区。

（一）三大机遇挑战

图3 河口经济开发区区位

河口经济开发区与湖滨新区和中心城区相接，基础设施完善，与周边区域联系较为紧密（图4）。纵然河口经济开发区的边缘优势明显，交通条件便利，但从开发区的竞争势态上看，河口经济开发区面临着诸多挑战，一是周边区县产业园区、开发区的同质化竞争日益加剧，如何协同“黄蓝战略⑦”的区域发展，实现产业升级，从开发区竞争中脱颖而出是一个难题；二是开发区在功能上如何与湖滨新区、中心城区相衔接，承担起成为河口城区的“重要经济发展引擎”和“城区门户景观区域”的双重压力，完成主动“城市化”的过程；三是开发区凸显的自身发展问题也必须得到合理解决，如园区功能结构单一、空间结构不尽合理、用地效率不高等。如何应对这些难题与挑战，实现由产业园区向城市新区的转型，是河口经济开发区的核心问题。

（二）转型对策

基于对河口开发区概况与转型挑战的分析，形成了“空间——产业——功能”的三方面规划思路。空间上，与城区其他区域错位发展，承接中心城区的外溢功能，明确自身区域定位；产业上，制定有效的政策引导，依照发展目标对产业进行建议，设定准入门槛；功能上，对自身资源条件进行梳理，不断提升生产、生活服务配套的能力，助推产业发展的同时完善开发区功能，成为河口城区重要的服务基地。

1.找准方向，衔接互补——明确区域定位

河口经济开发区作为省级开发区，山东省、东营市产业布局中的一颗重要棋子，正确处理开发区与区域、开发区与城区两对之间的关系，才能够在战略发展的大背景下，发挥好承上启下的衔接作用，以自身发展推动区域协同。

首先，开发区与区域之间的关系。在“黄蓝战略”的区域发展大背景下，东营市几个开发区各自所担当的角色不尽相同，所承担的重任也有所区别。东营港开发区作为临港产业区，与东营港城紧密联系，形成了河口区重要的城市组团；蓝色经济开发区是河口区相对独立的、承载蓝色经济产业发展的城郊型开发区。两开发区虽主导产业不尽相同，但都是以钢铁、石油化工、橡胶制品等重工业为发展导向的经济型开发区，环境品质低下与公共设施的缺乏是这两个开发区的共同点。面对这样的情况，河口经济开发区不可浪费其紧邻湖滨城区的优势资源，抓住自己的边缘特色，与河口城区紧密联系，发展成为以产业发展为主、配套设施完善的城市边缘型产业新区。

图4 湖滨新区、中心城区、开发区三者之间的关系图解

其次，开发区与湖滨新区、中心城区的关系。从整体发展趋势来看，河口城区早有南扩的发展策略，在区域吸引力方面，河口主要受东营市区辐射影响，也应当向南发展。而在河口城区的西侧也有大量的可建设用地待以开发，因此，西、南方向应是河口城区主要的拓展方向，从而决定了河口开发区的发展策略应为“南融、北控、东改、西扩”。河口开发区以产业发展职能为主，并与中心城区、湖滨新区在功能构成、交通组织、环境景观、城市形象上都存在互补和衔接的相互关系（图4）。

2.政策引导，遴选限制——设定准入门槛

河口开发区在进行工业用地调整时，采用了企业用地综合评价体系，为企业分类提供了依据（图5）。经过调整后的待入驻的工业用地，对入驻企业的投资强度、土地产出率、容积率、产值能耗进行相关的数据限定，作为规划和土地管理部门在用地供应上的一个参考，通过政策引导与管理监督保障企业入驻的公平性、有效性（表2）。

图5 企业用地综合评价图

表2 河口经济开发区准入门槛建议数值

企业准入门槛的设置为河口经济开发区的工业企业准入资格提供量化标准，但有效的实施策略才能保障准入门槛的可行性。

3.合理布局，资源梳理——提升区域形象

河口经济开发区与湖滨新区和中心城区相接壤，其把握住了便利的交通资源与完善的市政基础设施，依赖于与主城道路形成纵横交错的网络化体系，形成层状结构模式，并逐渐相互渗透融合，共同支撑城区综合型服务中心的功能定位，衔接城区的功能轴线、道路交通、景观体系，成为城区空间结构中不可或缺的一部分。层状发展的结构模式为开发区和市区各项用地的进一步扩展留有较大的余地，可以保证未来各种用地的有机联系和相互协调以及各自的弹性扩展。同时，凭借着优良的区位条件与产业升级转型，在用地功能的划分上需注意用地比例的协调，统筹考量城区的职能划分，在保证开发区的产业支撑下，公共服务设施配置要考虑到未来的远期发展，形成统一协调的城市界面，提升区域新形象（图6）。

五、结语

图6 河口经济开发区土地利用规划图

边缘型开发区转型是一个漫长的过程，但从我国的开发区的发展历程上看，只有积极配合市场转变发展模式，从一般经济开发区向综合新城转型的开发区才能在巨大的发展浪潮中存活下来，不被激烈的竞争所淘汰。因此，边缘型开发区向主城融合转变为城市新区是边缘型开发区发展的必然趋势。本文剖析了边缘型开发区普遍存在的转型需求，并从产业优化、土地集约、空间激活三方面入手，三环相扣提出了转型优化路径：①加强产业培育，建立有效的企业评价标准，注重企业的高效产出和土地集约利用，同时提升产业内涵，向高新产业集群转变；②加强对土地集约利用的关注度，建立企业用地奖惩机制，采用土地年租制对工业用地进行近远期的安排；③加强边缘型开发区与城区之间的互动，两区之间复合地带以第三产业拉动联系，积极向主城融合；同时，边缘型开发区的优化转型是一个需要多方利益团体共同努力的庞大工程，有效的政策引导与管理才能保障开发区转型的顺利实施。

注释：

①薛金鑫. 边缘型开发区转型发展对城市的重构影响——以山东省东营市开发区为例[A]. 转型与重构——2011中国城市规划年会论文集[C]. 南京.

②冯章献, 王士君, 张颖. 中心城市极化背景下开发区功能转型与结构优化[J]. 城市发展研究,2010(1).

③买静, 张京祥, 陈浩. 开发区向综合新城区转型的空间路径研究——以无锡新区为例[J].规划师,2011(9).

④王兴平, 袁新国, 朱凯. 开发区再开发路径研究——以南京高新区为例[J]. 现代城市研究,2011(5).

⑤黄伟. “退二进三”中工业用地评价体系研究——以苏州工业园CBD南、北工业区改造控制性详细规划为例[A]. 转型与重构——2011中国城市规划年会论文集[C]. 南京.

⑥张利平, 楼江. 工业用地年租制模式探讨——借“土地二次开发”之机推进工业用地供给方式的转变[J]. 上海国土资源,2011(2).

⑦“黄蓝战略”是指《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》与《山东半岛蓝色经济区发展规划》两大国家级战略。