创新型城市体制创新的多重阐释与建设路径

刘建宁

导读：我国许多城市正在进行创新型城市建设，体制创新作为创新型城市建设的支撑和保障，对其进行针对性研究是非常有必要的。在对近两年洛阳市建设创新型城市工作的梳理、总结和评价的基础上，通过与其他一些创新型城市的对比研究和分析，洛阳市的体制创新应着眼于三个方面的规划与管理：一是加快政府管理体制创新，实现由一般服务型政府向效能型、服务型、责任型、阳光型的现代政府转变；二是加大企业发展机制创新，拓展民间资本公平竞争的环境及特色高新技术企业的跨越式发展；三是加强政府财政融资引导，健全以科技体制改革推进产业结构调整及战略新兴产业的发展步伐。

引言

随着科技的迅猛发展和全球化趋势的加快，现代国家城市形态出现了转型，创新已经成为城市发展重要的内在动力和决定性因素，城市竞争力的提升也越来越依靠知识、人才和制度的创新驱动。2006年国务院提出了建设创新型国家的目标以来，据不完全统计，目前已有北京、上海、广州、深圳、南京、成都等200多个城市确立了建设创新型城市的目标。

创新型城市建设从内涵上来看，主要体现在思想观念创新、发展模式创新、机制体制创新、对外开放创新、技术创新、企业管理创新和城市管理创新等诸多方面，其中体制机制创新是创新型城市的支撑和保障。而体制机制创新是否完善，将决定一个城市能否真正成为创新型城市。对于体制的定义，学者们的各自表述或研究结果虽有差异，但都认同体制包含主体结构、权力、制度以及相互关系等要素。

综合而言，创新型城市体制创新的内涵可概括为：是在建设创新型城市过程中，一个城市对自主创新所采取的组织方式、制度安排、组织体系和运行机制等的总称，是表现城市系统内各创新要素相互关系的动态模式。其内容包括行政管理体制、科技体制、投融资体制、财政税收体制、企业的管理体制、研究机构的科研体制、人才培养体制以及政策体系等方面的创新。

一、创新型城市体制创新的国内外阐释

（一）国外对体制创新的内涵研究与分析

1.创新过程：动态演进打破经济平衡

熊彼特第一个从经济学角度来研究“创新”的学者，他认为创新的过程就是一种不断打破经济均衡的过程，经济发展的本质就是创新。企业家实现创新需要以资本和高度发达的信用制度为必要条件。[1]与此同时，创新内涵了技术创新和制度创新，创新型城市建设的过程就是一个技术创新和制度创新相互推进相互作用的动态演进过程。[2]

2.创新绩效：体现政府全面管理能力

在城市创新中，政府管理能力创新是非常重要的内容。费雷德里克森认为要构建新型的政府组织形式，政府的管理要体现其公共性，要实行民主行政。[3]J.M.朱兰（1994）提出了政府全面管理的思想。随后，研究者提出了六西格玛管理法，一些城市在实践中运用这种方法来提高政府管理水平。[4]另外一些学者对创新型城市中的低碳经济政策和政府的绩效管理创新进行了研究。[5]

3.创新衍变：竞争优势转向综合评判

James（2001）阐述了创新与城市之间的复杂性，并对5个欧洲城市的城市规模、特定经济取向和不同而体制模式进行了对比研究。[6]世界经济论坛和瑞士洛桑国际管理开发学院的体制优势理论观点认为，在资源禀赋意义逐渐减退的情况下，竞争力优势理论的研究应转向层次更深入的体制性方面，其中包括国际化、政府管理、金融体制、公共设施、企业管理、科学技术、国民素质、服务水平等的综合评判。[7]

（二）我国对体制创新的问题研究与分析

1.制度滞后：测评机制钳制创新发展

陈忠（2006年）反思了我国城市发展中的诸多问题，认为城市制度不完善是我国城市发展滞后的重要原因。[8]贾根良等（2008年）认为现在的国家创新能力测评研究忽视了影响创新能力形成的制度、组织和文化等更深层次的体制性因素。[9]李锦宏等（2010年）认为应从构建有效政府、推进政府管理创新、推进国有企业股份制改革、优化科技资源配置、纵深推进教育改革、稳定增加就业机会、统筹城乡发展等多个方面实现城市体制创新。[10]范旭等（2007年）认为有效的市场机制和合理的政府作用是推动城市创新的基本力量，因此必须加快公共服务型政府建设，树立创新观念，改革政府机构，提高政府的工作效率，使政府职能的转变服务于创新型城市建设需要[11]。刘云甫等（2011年）认为政府应在管理法制化、管理组织扁平化以及管理方式柔性化等方面进行创新。[12]

2.理念滞后：制度设计缺乏熟思审处

李国杰（2011年）认为我国对科技资源的分配管理和科技评价体系的制度设计不成熟，需要解决我国大科研方向如何确定、谁来承担重大科研课题、科技经费如何分配、做得好不好如何判定等问题。[13]赖志杰（2010年）认为应从完善顶层机制设计、转变政府职能、加强人才培养以及紧跟市场规则等方面入手进行科技管理体制创新。[14]张文雷等（2010年）通过分析我国16座城市的科技体制与科技研发密集度相关的数据，提出构建创新型城市要加强对城市科技创新资源的整合力、控制力和科技创新的辐射力，打造科技战略资源的汇聚中心，实现城市科技功能升级，充分发挥各自优势，打造自身独特的创新型城市模式。[15]

3.人事滞后：政策缺位制约人才优化

福建省人民政府发展研究中心课题组（2011年）提出创新政策体系应从法律法规、科学技术、金融保障和人才培养、信息平台等方面进行构建，政府要努力营造良好的政策和市场环境，进一步制定有针对性的财政税收政策、金融政策、政府采购政策、技术引进及知识产权等相关政策，并能够灵活运用、积极补充和不断完善，促进企业成为技术创新主体。[16]姚志文（2011）对人才创新体制进行了研究，认为人才战略创新是创新型城市的最优途径，要把人才作为推进城市转型升级和创新发展的关键因素，包括创新人才资本投资、创新人才结构调整、创新人才管理机制和开发体制。[17]

4.配套滞后：城市经验亟待拓展视野

此外，徐尚昆（2011年）深入探究北京城市建设制度创新的独特形态和发生机制，挖掘出北京城市建设中具有一般性、普遍性和可扩展性的制度创新经验。[18]张厚明等（2010年）对深圳在建设创新型城市的过程中的科技创新、政府管理体制创新及经济体制改革创新方面进行了研究。[19]中共南京市委党校课题组（2008年）认为南京市政府在构建城市创新体系、推动创新资源向企业集聚、提高企业自主创新能力等方面取得一定成效，但还存在着制度之间的配套和协同不够、制度的前瞻性和扩展性不强、制度的针对性和有效性不足等问题。[20]

根据文献综述，目前关于创新型城市体制创新的研究还存在诸多的不足。首先，相关研究论文数量少，有针对性的、全面、系统、深入的研究则更少，大多学者研究的重点是在创新型城市的理论、评价以及实践，研究内容只是部分涉及了体制创新。其次，在研究方法方面，可能是由于制度、体制的特殊性，大多数论文涉及的是定性的研究方面，而甚少定量研究方面。因此，笔者认为今后对创新型城市的研究，在研究方向方面，学者应加大对体制创新的研究力度；在研究方法方面，可以尝试把制度、体制和机制的一些定性评价指标用定量的方法加以描述。

二、创新型城市体制创新的洛阳实践领域

自2010年洛阳市被科技部确定为国家创新型试点城市以来，全面加强创新平台和创新载体建设，积极推进产学研军一体化融合发展，强化科技和金融相结合，积极发展科技服务业，扎实推进创新型试点城市建设工作，在下面五个领域进行了积极的体制创新。

（一）行政管理领域的体制创新

成立了以市长为组长的洛阳市建设国家创新型试点城市工作领导小组，积极推进创新型城市建设的各方面工作。先后出台了《洛阳市推进产业转型发展创新型经济的意见》、《洛阳市信息产业发展专项资金管理暂行办法》、《洛阳市人民政府实施标准化战略奖励办法》、《关于引进海外高层次人才的实施意见》等多项政策，为洛阳创新创业营造了良好的氛围。

（二）科技产业领域的体制创新

一是以光机电、信息服务、智能制造、创意设计、生物医药等产业为发展重点，大力推进专业化科技园区建设。二是初步形成了梯次合理的企业创新研发平台，全市国家、省、市各级研发中心数量已达200多家。三是加快技术创新联盟的建设，组建了国家耐火材料产业技术创新联盟，拥有五个技术领域的创新联盟正在筹建。四是大力推进军民融合，建立产学研军战略联盟，科研院所、企业与驻军大单位共同签订了资源共享、技术合作的技术协议。

（三）投融资领域的体制创新

自2008年成立科技投资担保公司以来，在环保、机电、太阳能、生物制品、多晶硅等领域帮助解决了洛阳市数十家科技型中小企业资金短缺的难题。2012年多次召开银企洽谈会，开展知识产权质押融资，通达电缆、隆华传热、北方玻璃、中信重工等4家高新技术企业成功上市。

（四）税收财政领域的体制创新

认真落实企业研发费用加计抵扣优惠政策，2009～2010年，洛阳市企业研发项目加计抵扣共减免企业所得税4.23亿元。在2012年的《关于加强科技创新深化国家创新型试点城市建设的意见》文件中，又特别强调了在落实与完善政策体系过程中，要确保企业技术研发经费加计扣除等优惠政策的落实到位，并对研发中心承担的国家或省科技计划项目，给予一事一议等特别支持。

（五）人才培养领域的体制创新

一是加快高端创新创业人才的引进和培养。2011年新增中原学者1人、河南省院士工作站5个。全市“中原学者”的人数达到4人，以科技领军人才为核心的省级科技创新团队达到17个；在企业、高校和科研院所建设“河南省院士工作站”14家，引进省内外两院院士17名。二是加快新兴产业专业技术人才的培养。加大对电子信息、物联网、动漫、生物医药等新兴产业的专业技术人才培养，积极鼓励高等院校开设此类新专业，新设6至8个政府公益性公共实训平台。三是组织开展“百千工程”行动计划。截止2011年，共帮助企业制定专项技术创新规划50个，引进科技成果和技术2253项，帮助企业解决重大技术问题319个，争取市级以上科技计划项目60项，形成专利575件，为企业新增销售收入10.2亿元，有效地推进了产学研融合发展。

三、创新型城市体制创新的评估体系构建

洛阳市的创新型城市体制的创新实践，已经为综合创新型城市体制创新评价指标体系的构建，带来了实证性的有效案例，这对于研究和培育城市的创新体制提供了可以考量的分析个案。在转型期城市新一轮增长极的极速发展过程中，探究城市体制创新评价指标体系，无疑是为城市的公共服务供给指出了消除城市发展危机、提高城市环境质量、满足当地居民生活需求的协同道路，因此，这样的研究在一定意义上反映的是城市内生式的跨越式发展，体现的是统筹思想下的规划实践。

（一）洛阳评价指标体系的构建思路

现在国内外有关创新型城市评价指标体系研究的文献较多，而有关创新型城市体制创新评价指标体系的研究却基本上是空白。因此，洛阳市的相关课题组在创新型城市研究文献调研的基础上，通过实地调研、座谈会、专家研讨会等形式开展了大量的基础性研究工作。

第一，对体制创新的内涵和特征进行研究，通过对国内外典型的创新型城市进行分析和研究，提炼出具体的体制特征和模式，为评价目标和设计评价指标提供参考。

第二，对国内外创新型城市评价文献进行了分析，从中找出与体制创新相关的评价指标并进行归纳总结。

第三，对国内一些创新型城市进行实地调研，并组织研讨会和专家座谈会，对创新型城市的体制创新进行研讨。

第四，考虑洛阳市的具体实际情况，选取一定针对性的指标，以体现洛阳的既有特点。

第五，遵循指标体系的一些基本原则，如科学性原则、系统性原则、可比性原则和指导性原则等。

（二）洛阳评价指标体系的构建原则

通过对体制创新和创新型城市评价指标体系的研究，在参考专家意见的基础上，按照指标构建的原则编制了一个评估体系。

各个指标权重的确定是评价工作的一个重点，由于每个指标的重要性不同，需要赋予每个指标不同的权重。这里采用层次分析法（AHP）来确定，结果见表1。

在评价指标体系中有的指标数据可以通过一些渠道获得，如政府的科技投入、金融的支持力度等的数据主要来源于《中国城市的统计年鉴》、各试点城市（区）的统计年鉴和其上报的数据；而有的指标数据无法直接获得，如政府的诚信度、透明度和办事效率等，其数据的主要来源是专家的经验数据。由于存在一些主观的因素，因此模型采取模糊综合评价法来评价。

模糊综合评价法应用的一般过程，首先是建立影响评价对象的评价指标集和相应评价等级集，然后建立隶属度矩阵，最后通过对权重和隶属度矩阵的合成运算，得出评价对象的总体得分。

在本文中，评价指标集为评价体系中的19项指标，评价等级集设置为差、一般、良好三个级别，对应分值设分别为50、70和90；在隶属度的计算中，其定量指标直接利用梯形隶属度函数计算得到，而定性指标则采用专家评判法获得。

（三）洛阳评价指标体系的创新评价

为了横向比较洛阳市创新城市体制创新的实际水平，这里选取我国10个创新型城市作为样本，计算所需数据部分来自统计年鉴，另一些来自专家的经验数据，依据上面评价体系和模型，最终计算结果见表2。

从表2可以看出，洛阳市创新型城市建设中体制创新方面在10个城市中排名靠后，特别是在企业发展体制、科技体制等方面还存在诸多不足，需要加快改革的步伐，不断创新思路，实现城市建设质的突破。

四、创新型城市体制创新的规划管理策略

在对近两年洛阳市建设创新型城市工作的梳理、总结和评价的基础上，通过与其他一些创新型城市的对比研究和分析，洛阳市的体制创新应从以下几个方面进行规划与管理。

（一）加快政府管理体制创新，实现由一般服务型政府向效能型、服务型、责任型、阳光型的现代政府转变

可以将企业管理创新的一些先进理念融入到政府创新中，建立与企业相似的政府创新机构，加强政府人才队伍建设，增强政府的自主创新能力。行政管理创新的另一重点就是要完善政府的政绩评估体系和问责制度，保证政府在推动自主创新的整个过程中，尊重市场规律和科学规律，做到不缺位、不错位、不越位。同时围绕建设创新型城市这一主题，培养建立起一支学习型、创新型的公务员队伍，并探索建立与创新型城市观相适应的领导干部绩效考核机制。

（二）加大企业发展机制创新，拓展民间资本公平竞争的环境及特色高新技术企业的跨越式发展

首先，着力拓宽民间投资的领域和范围，鼓励和引导民间资本进入交通电信能源基础设施、市政公用事业和保障性住房建设等领域，参与发展文化、教育、体育、医疗、社会福利事业。同时对企业税制进行改革，减轻企业不必要负担，增强企业的活力，营造公平竞争的环境，增强市场主体活力。

其次，持续加大对高新技术企业培育的工作力度。围绕高新技术改造提升传统产业和战略性新兴产业培育，逐步建立先进制造、新材料、生物医药等洛阳市优势特色高新技术产业。同时谋划一批重大战略性新兴产业项目，着力引进一批科技含量高、带动作用大、市场前景好、经济效益好的优质项目，启动实施一批研发、产业化和市场推广等重大项目专项，推动新兴产业壮大和实现跨越式发展。

（三）加强政府财政融资引导，健全以科技体制改革推进产业结构调整及战略新兴产业的发展步伐

首先，加快推进产学研军融合发展。包括加快科技体制改革的步伐，加快科研院所、高等院校的科技人才资源开放步伐，制定优惠政策鼓励高端科技人才创新创业，推动国家、省级重点实验室开放，同时加大科技人才引进力度，以提高科技成果的转换效率。

其次，加大财政扶持力度，使财政科技投入增幅高于财政经常性收入增幅。建立和完善公共科技投入机制，调整、优化投入结构，加快建立以财政投入为引导、企业投入为主体、社会投入为补充，多元化、多渠道、高效率的科技投入体系。同时要改革政府科技投入的管理方式，建立健全竞争、监督、制约机制和严格的科技经费投入责任制。

再次，加强科技金融工作。鼓励和支持中小高新技术企业利用中小板、创业板市场上市融资，创造条件支持企业发行债券，引导金融机构加大对科技企业信贷资金支持力度，积极开展科技担保、知识产权质押、租赁融资、产业链融资等新型融资模式。

最后，建立完善科技项目系统评估体系。通过建立一个动态发展的、不断充实的专家库和客观、全面的项目评价指标体系，实现对科技项目的有效评估。同时，强化项目中后期评估机制，解决当前“重立项、轻管理”的问题，对已验收科技项目的实施效果进行评估，并加强企业、研究机构等单位的科技信用管理，健全城市的科技信用管理体制。

说明：本文系国家科技部科技专项“洛阳市建设国家创新型城市体制机制研究”基金项目。

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责任编辑：张 炜