根治城市“牛皮癣”与建设诚信社会

侯克勤

导读：清除城市“牛皮癣”是城市管理部门的一项重要职能。城市“牛皮癣”屡禁不止，深层次根源在于诚信社会机制建设的缺失。只有从建设诚信社会的基础工作做起，努力建立健全并维护诚信社会的相关管理制度，相关部门各尽其职，联手打击和约束非诚信行为，加大诚信文化建设力度，使制作、使用假证件的人无利可图、无隙可钻，才能从根本上遏制城市“牛皮癣”猖獗的现象，从源头上消除城市“牛皮癣”产生的土壤。

城市“牛皮癣”是指在城市公共场所乱写乱贴的违法小广告。各地几乎都把整治和清除城市“牛皮癣”作为保持市容整洁、美化城市形象的重要工作，由城市管理部门来组织实施，但实际效果往往不尽如人意。有的地方花费大量的人力物力，清洗，覆盖，粉刷，但时隔不久，就又恢复原状；有的地方组织公安、城管等部门联合执法，抓获了一些乱写乱贴小广告的违法人员，但只能教育训诫后释放，实际效果非常有限。

其实，城市“牛皮癣”之所以成为影响城市容貌的顽症痼疾，另有其深层根源。城市“牛皮癣”的起源、泛滥和屡禁不止，与诚信建设的缺失有密切关系。一般来说，城市“牛皮癣”的内容除了一个外地手机号码，90%以上都是“办证”（少量有“货款”、“包小姐”等），办什么证呢？百分之百是办各种各样的假证件，从身份证、工作证、毕业证、出身证、死亡证、结婚证到行驶证、驾驶证、房产证、各类资质证书、职称证书、生育证等等，五花八门，无所不包。这种严重侵害社会诚信的违法行为，居然被认为只是影响了城市的市容市貌，绝大多数时候是由城管部门来组织消除、覆盖，岂非咄咄怪事！不能正本清源，“牛皮癣”当然时时复发，不断死灰复燃。因此，只有加强诚信社会建设，才是根治城市“牛皮癣”的治本之策，反过来也可以这样说，能否从根本上清除城市“牛皮癣”，是检验诚信社会建设效果的显著标志。

一、从假证件的市场需求看诚信制度建设的缺失

以承诺办理各类假证件为主的城市“牛皮癣”的泛滥，说明制作假证件的“行业”很赚钱，说明对假证件的市场需求很旺盛，更说明了我们的社会诚信度很低。据公安部门曾经抓获的专门从事制作、出售假证件的犯罪嫌疑人交待，他们的设备非常先进，生意很火爆，利润惊人，只要你有需求，无论什么样的证件都能帮你办到，而且确实不乏利用假证件蒙混过关的成功事例。这说明，我们的社会，在诚信制度建设上还有很长的路要走，有很多工作要做。

中国社会曾经有两千多年的专制史，长期以来，法律只是人治的工具而已，而且在民法领域，许多法律法规长期缺失。这是因为中国社会是一个从上而下管理型的社会，法律的制订、使用都服从、服务于统治阶级的需要，而调整民事关系的法律，由于和统治阶级的利益关系不大，所以没有人真正关心。新中国建立以后，这种情况有了很大的改变，婚姻法、合同法、民法通则、民事诉讼法等一大批重要的民法先后颁布实施，但仍然有很多领域没有法律规范，例如相邻权、失物归还权、名誉权、隐私权等，都还很难得到法律的保护。法律法规的制订、修改、颁布有赖于管理该项工作的主管部门，因此，一些没有主管部门管辖的民法领域的法律法规就处于无人问津的地步。同时，已有的法律法规一般都比较粗疏，很难实际操作，只能辅之以大量的以文件形式存在的行政规章和政策规定，这些不公开、不透明，只由办理人员内部掌握的政策随意性较大，表现在证件的制作、使用方面，就是格式不统一、内容不规范、各自为政，地区、部门之间要求不一致，很难查询。所谓“上有政策，下有对策”，是先有政策漏洞，才有对策利用，繁琐复杂、无法或根本不去查证真伪的证件审查、证件管理体制机制，催生了证件造假市场的畸形繁荣。

诚信行为的产生和坚持，不能单纯依赖思想教育，必须建立在坚实的制度保证之上，必须超越部门利益，从全局出发，通盘考虑，加快诚信制度体系建设。目前信访人员和信访件居高不下，社会民事调解工作消耗了大量的社会资源，都与民法制度不健全有很大的关系，必须加快民法立法步伐，尽快形成中国自己的民法法典，使公民在一切民事活动中都能有法可依，有法必依，从源头上大量减少在民事活动中的大量不诚信行为和由此引发的各类纠纷，减少地方政府在处理民事纠纷中的不规范、不诚信行为。必须依靠法律制度的保障，建立公民、社会组织诚信信息库，包括年龄、民族、学历、职业、财产、收入、纳税、居住地、婚姻、家庭、通讯工具、机动车驾驶、社会福利保障等各方面的信息，并全国联网，供专职工作人员查询，减少对公民个人证件的依赖，对必须使用的证件，也应从内容到程序规范证件的制作、使用过程，使对社会的管理达到数字化水平。这样，必然使假证件的市场需求大幅度减少乃至消失，城市“牛皮癣”也就没有了存身之地。

二、从城市“牛皮癣”的屡禁不止看诚信利益机制建设之重要性

按照一般的逻辑思维，查处打击乱写乱贴城市“牛皮癣”的违法行为并非难事，因为违法行为人已经把自己的电话（一般是手机）公之于众了，只要按图索骥，停止该电话的使用，同时按照办理电话时提供的实名进行调查和处理就行了。但事实绝非如此简单，因为这样做必须同时涉及到三个部门——城管部门负责发现和取证，电信部门负责停机和提供违法行为人的实名，公安部门负责处罚违法行为人。在这三个部门中，由于部门利益的原因，往往只有城管部门积极性最高，因为乱写乱贴的城市“牛皮癣”直接损害了市容市貌，城管部门必须花费大量人力物力去清洗、覆盖、粉刷；电信部门没有积极性，是因为对客户停机影响了本单位的经济效益，而且违法行为人大多是异地办卡，增加了停机处理的难度；公安部门没有积极性，是因为这样的案件并没有直接受害人，没有破案压力，增加了办案成本，最终只能对违法行为人教育训诫一番，很少能提起公诉。由此可见，利益机制在查处打击城市“牛皮癣”中的重要性。

在诚信社会建设中，利益机制同样十分重要。如果一个社会，讲诚信的人处处吃亏，而不讲诚信的人却处处沾光，那么这个社会讲诚信的人就会越来越少。“徒法不足以自行”，如果单纯依靠制度建设，而没有健全的利益激励约束机制，一个制度得不到切实遵照执行，就需要制定更多的制度来维护前一个制度，这就会陷入国学大师钱穆所说的“制度陷阱”。因此，建设诚信社会，当务之急是要建立健全的利益激励约束机制，让讲诚信的人得到奖励，不讲诚信的人得到惩罚。要把诚信行为大力予以褒奖和表彰，对非诚信行为予以曝光和谴责，要通过制定和修订法律法规，进一步加大对假冒伪劣、以次充好、短斤少两、赖账不还、“碰磁”、提供虚假信息、伪造证件、使用假证件等非诚信行为的打击力度，让他们在名誉上声誉扫地，在经济上得不偿失，情节严重的甚至倾家荡产。实行“黑名单”制度，对曾经有过非诚信行为的人或社会组织，在就业、承揽业务、贷款、享受社会公共福利待遇等方面在一定期限内受到一定程度的限制。

建立健全的利益激励约束机制并不仅仅针对行为人和社会组织，还应当包括各级政府部门。建设诚信社会，不能过分迷信和依赖政府部门的监管职能，因为如果没有健全的利益机制，政府监管部门同样会偷工减料、推卸责任，甚至和被监管人同流合污。要发挥检察机关对破坏社会诚信等侵害公共利益的犯罪行为的检察监督职能，不仅要及时提起公诉，还要监督相关部门认真履行维护社会诚信等公共利益的职能。要制订和修订对各级负有监管职能政府部门的考核督查体系，必须增加政府部门执法管理的公开度、透明度，把监管责任指标化，并以实际效果来考核和检查监管职能的履职情况。凡是出台的相关文件、政策，只要不涉及国家机密，都应该向社会公开，行政管理执法的权力范围、程序、办理结果也要向社会公开，定期向社会公众述职，并接受社会公众的质询、评议和考评。特别是要加强群众诉求表达、行政管理执法遗留问题处置、提高考核监督深度广度的体制机制建设，以诚信无欺、公正公平的管理执法能力取得人民的信任和支持。如果发生重大监管失职行为，负有监管职能的行政负责人要公开道歉，情况严重的要引咎辞职。例如在查处打击乱写乱贴城市“牛皮癣”工作中，要制定相关法律法规，明确相关部门的职能和承担的责任，组织专项考核，严格奖励兑现。要一改过去坐等企业和群众上门，对申请核准、对申报审批、对申诉调处，整天忙于接待、会议、视察，出了问题才引起重视、研究对策的状况，要全面掌握社会各方面的诉求与信息，加大改革创新力度，不断推出服务经济建设、服务民生、强化诚信建设的新举措，把各类社会问题消除在萌芽状态。

三、从城市“牛皮癣”的综合治理看诚信文化建设的引领作用

要从根本上消除城市“牛皮癣”的存在，需要全社会的共同努力，除了相关部门协同动作、联合执法、加大打击处罚力度，及时清除、覆盖以外，还要从源头上制止和铲除这一违法现象，做到没有人乱写乱贴，没有人制作、出售假证件，更没有人购买、使用假证件。这就需要我们在全社会范围内加强诚信文化建设，使诚信真正成为人们的立身之本和行为准则。

今天，随着社会的发展进步，在以人为本、科学发展、构建和谐社会的进程中，倡导人人讲诚信、做诚信的人、干诚信的事，更加凸显其重要性。而在现实生活和工作中，诚信文化变味、变形甚至受到严重扭曲而使诚信程度大打折扣，如此下去，建设和谐社会的目标将受到严重的威胁。因此，必须培育信用文化氛围，大力倡导诚信的道德规范，加强公民的法律意识，使诚实守信成为每一个公民的基本素质。

（一）从文化的价值功能出发，设计、丰富诚信文化的载体

1.培养高度的诚信文化自觉

要加强诚信文化的理论研究和探索，组织理论工作者和其他社会团体，发挥各自的人才和智力优势，深入探讨社会转型期加强诚信文化建设的途径，形成诚信文化的理论体系。要充分挖掘诚信文化的内涵，以诚信社会建设为主题，广泛动员社会各界积极参与，提炼具有时代特色、体现地方文化特色、通俗易记的诚信宣传标语；坚持正确的舆论导向，开展广泛的教育宣传活动，大力宣传诚信品德，批评各种不诚信的行为和观念，使诚信的理念入脑入心。

2.丰富诚信文化的表现形式

以“信义担当”为主题，开展争创诚信公民活动。培养、推广一批社会公认度高的诚信典型，挖掘他们身上的诚信品质，运用文学艺术、影视作品等表现形式，组织创作人民群众喜爱、思想性艺术性观赏性相统一的精品力作，展示诚信、开放、发展的良好形象。

3.积极推进诚信文化的社会联动

要充分利用各种文化资源，适时举办各种文化节、文化论坛等大型文化活动，增强诚信文化的吸引力，扩大传播面；要积极搭建诚信文化平台，利用电视访谈、专题节目等形式，实现公职人员、企业家和社会公众面对面的互动交流；组织诚信品牌企业回报社会活动，使诚信文化理念转化成实实在在的行动；宣传诚信典型，曝光失信行为，营造良好的信用环境。

（二）推进诚信文化建设，使之成为政府、企业、公民奉行的准则

1.建立政府信用体系，树立公权公信

政府公信是整个社会诚信的基础。首先，政府的公信文化体现为服务政府、责任政府、法治政府、效能政府和廉洁政府。政府要遵守职权法定的原则，保证行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效、为民服务。其次，要创新管理服务制度，切实转变职能，弘扬以人为本、服务为先的现代政府行为理念。合理界定政府行为边界，规范行政权力，确保政府依法建设、依法管理、依法服务。第三，要建立健全政府决策、执行、监督和公众有序参与的运行机制。进一步完善惠民利民政策的评估执行监督机制。通过公众有序参与、专家咨询论证、成本效益分析、廉政风险预警、运行时效评估，增强决策的科学性和可行性。第四，要建立公务员诚信档案制度。对公务员的诚信表现进行记录，建立失信失范者淘汰机制。通过政府诚信示范行为的引领作用，在全社会形成以诚信为本、操守为重的发展环境。

2.建立企业信用体系，强化信用责任

首先，企业诚信文化的关键在于企业承担社会责任。企业是否坚持社会责任、企业责任并重，是企业兴衰成败的根本要素。第二，坚持完善以信用为基础的治理结构是企业守信的制度保障。在现代公司治理结构中，无论是投资者保护、董事会的谨慎与忠诚，还是准确公开的信息披露制度等都需要遵从诚信原则。第三，促进信用服务市场的发育。要立足实际，制定相关配套政策，实行“政府推动、市场化运作”的模式，培育一大批信用担保公司、信用评级公司等信用服务机构，为企业发展提供高质量的信用产品，企业通过应用信用产品，做出理性决策，规避市场交易中的信用风险，降低交易成本，提高经济效益，实现“双赢”，促进社会信用体系健康发展。

3.建立法治信用体系，加强信用保障

一是要完善信用立法。积极推动制定地方性法规和政府规章，规范社会信用行为。要加强信用行业管理，健全行业规则，规范诚信资料的公正、合法、正当的收集与使用。建立诚信等级制度，加强对重点领域和重点人群从业人员的诚信监管、征集和整理，依法向社会披露。二是要建立信用奖励机制。对守信者除授予荣誉称号等精神激励外，还要对其市场准入、市场竞争、信贷支持、税费减免等方面提供优惠支持服务。三是要建立信用惩戒机制。政府相关部门要履行管理职责，通过信用分类管理，加强对有失信记录的组织和个人的监管，并采取一系列限制性措施，让违法失信者在公共服务、银行信贷等方面丧失便利，增加其失信的成本；通过新闻媒体对失信行为进行披露和曝光；对失信构成违法犯罪的，由司法机关追究法律责任。

总之，诚信是高尚的人格力量，诚信是家庭和睦的源泉，诚信是宝贵的无形资产，诚信是社会正常的生产生活秩序。加强诚信文化建设，就是要站在科学发展、跨越式发展的战略高度，培养高度的文化自觉，使诚信文化与发展共荣共生，成为一种生生不息的发展动力。只要人人讲诚信，国家就会强大兴旺，社会就会和谐稳定，人民就会丰盈安康，到了那时候，大街小巷的城市“牛皮癣”也就销声匿迹了。

责任编辑：王 缙