城市发展的规律尊重与去行政干预

王震国　叶治安

导读：城市是一个自然、经济、社会、人文、行政的复合巨系统，其各要素分系统的运行具有相对的独立性，以及理性、内在、有限的排他性和互补性。城市发展的这种内在规律必须得到尊重，城市运行的独特自体系应该相对独立，理当互不干扰，又须互为补充、协同完善、共生增能。然而，现代城市发展中，存在太多的人为干扰和行政壁垒，以及地域、体系的同质化倾向，它成为了城市进步迟滞化最大的负面因素。

一

叶：在对话前，我先说一段往事，内容也许是老生常谈，但与今天我们要谈论的话题却有某种关联。十多年前，我曾参加过一个小型的研讨会，会议主题是：北京还适合做首都吗？当时研讨会主办方邀请的各方专家学者见仁见智，观点歧义甚大，但因为是限制在学术研讨的范畴，所以与会者主要从城市发展、历史地理、社会文明等几个方面进行探讨和解析。

王：自改革开放以来，学术研讨无禁区已为社会各界所公认，所以很少有人再用意识形态的框框来左右学术研讨了。

北京适不适合做首都的争论，直到今天还在学术界和民间热议着，虽说是老生常谈，但仍有研讨的价值。从我个人对事物观察的角度出发，我是比较赞成择地另设国家行政中心的……

叶：怎么讲？

王：因为我觉得北京作为一座特大城市，其运行已是不堪重负，姑且不论它难以克服的沙尘暴、缺水等自然环境问题，光是它的交通拥堵就没法解决。我曾看到过北京市统计局和国家统计局北京调查总队发布的《北京市2012年国民经济和社会发展统计公报》，其中说到截止2012年年底，全市机动车保有量已达520万辆（叶：几乎是上海的二倍），但北京的道路面积只有6000万平方米左右。试想一下，520万辆车，哪怕只有其中的一半车辆在马路上，该是怎样的一种交通状况？

叶：从历史的角度看，北京作为国家首都应该自元朝开始，再延至明清两朝和民国初年。但明朝的都城原本是南京，只是因燕王朱棣发动靖难之役夺位成功后觉得呆在南京皇位不稳，所以才迁都到他的封地北京的。我上学时教《中国通史》的老师曾戏言，元清两朝之所以皆定都北京，主要是“马背上民族的政权”出于战略上的考虑，北京进可图中原、退可出关塞，一旦汉人起事，他们就能尽快逃回自己的老家。严格地说，北京是满蒙少数民族政权的首都。当然，这种旧时代的地域战略思维，在今天显然是很落伍的。

王：所以，用现代城市发展的眼光去审视，北京作为城市，特别是超大城市，它的运行和发展的确存在很多负面因素。

资料显示，目前北京年均用水总量达36亿立方米，而年均水资源总量仅有21亿立方米，缺口达15亿立方米。按国际标准，人均水资源低于500立方米属于极度缺水，而北京的年均水资源量平摊到每个人身上，不足100立方米，水资源状况甚至不如以干旱著称的中东、北非等地区。出现这么一种状况主要来自两大原因：一是人口快速增加；二是自1999年以来，北京地区进入连续枯水期。虽然到明年因南水北调中线供水有10亿立方米左右，但对2000万总人口的北京来说，人均增加不到50立方米，解决不了根本问题，所以供水的缺口仍然存在。

很多城市问题专家认为，北京这个2000万人口的超大城市，其实早已超过了它的资源供给承载能力，而缺水，则是首当其冲的最大威胁。但历史上北京曾是水资源较为丰富的地区。清朝时甚至经常面临洪灾威胁，最大威胁来自有“小黄河”之称的永定河，皇帝赐名“永定”就是希望这条河不要再泛滥。如今北京缺水这么严重，只能归咎于自然环境的嬗变和城市人口无节制的增加。

叶：除了人口、资源、环境、交通等问题，专家学者还列出了北京作为首都的另外几大负面影响：首先是国家要投入过多的财政来经营这个政治中心，公路、铁路、空中航线均以北京为中心，不仅使得这个弹丸之地不堪重负，也过多地消耗了国家有限的资源，其他地方，尤其是中西部地区无法获得足够的国家资源，这也是造成国家经济不均衡发展的重要因素；其次是北京的城建规划和工商业发展，严重危及了文化古迹的存在和保护，其历史名城的地位正在遭受日盛一日的挤兑；再次是由于庞大的行政群体及其家属驻留北京，使大量社会资源享有的均衡化、平等化难度增加。所有这些，都或多或少影响着作为首都的北京市的正常发展。

王：所以说，城市发展要尊重其自身的内在规律，包括自然、经济、社会、人文、行政五大运行体系的互为补充和平衡、协调，不能为单一的政治需求所左右，也不能为长官意志、行政权力所干扰。城市有其独特的自身定位，过度的行政干扰，往往会使城市的各种生态链失序、扭曲甚至断裂。所以，从某种意义上说，行政权力的过度干预，只能是城市发展的羁绊和人类资源的浪费。

二

叶：但是，纵观当今中国大陆城市发展，地方行政干预、各种权力影响，很大程度上主导着城市的规划决策、项目实施。虽然不乏尊重客观规律、符合科学原理的口号，但实践中的南辕北辙依然存在。

王：也许这就是我国大陆城市发展中出现诸多误区的原因所在。城市发展，无论从理论上，还是在实际操作中，都应自成体系，其不但应具有独立的定位权、规划权、运行权，还应该拥有独立的对外辐射与接纳权，只有这样，城市才可能发挥独特优势，才能把握各种机遇并产生最大效能。我国很多大城市，由于在地域上与区域首府重叠或共城，所以在城市发展上，无论是经济的，还是文化的，或是对外交往和城市形象上，往往受到高于、强于和多于城市自身的行政权力的影响和干扰，这种影响和干扰使同区域大城市的发展无法轻装上阵。

放眼当今世界，区域内大城市的社会发展和经济实力超过首都或首府城市的例子比比皆是：比如加拿大的首都是渥太华，但在城市规模和经济实力上，渥太华远不如多伦多和蒙特利尔；再如澳大利亚，无论是经济、还是文化抑或是教育，首都堪培拉都不能与悉尼和墨尔本相比，有些方面甚至还比不上布里斯班和珀思。当然这里面有历史原因，但总的来说，还是取决于城市功能定位。中国也不乏其例，比如南京之于苏州、济南之于青岛、福州之于厦门、合肥之于芜湖、沈阳之于大连等。

叶：实际上，这种区域大城市经济实力或社会影响力超越首府的状况似乎不难理解，一个国家的首都或一个地区的首府，它们的主要功能还是体现在行政运行能力上，比如美国的华盛顿、巴西的巴西利亚、瑞士的伯尔尼等，这些城市无论是在经济，还是在文化抑或是国际交往上，在各自的国家内都算不上是一线城市。比如，伯尔尼只有15万左右人口，很大一部分还是外国驻瑞机构的使节人员，在工商业和国际上的知名度远不如日内瓦和苏黎世，但并不因为是首都，就一定要在经济文化、教育科研、对外交往等方面都充当国家龙头，好像是非如此不足以堪称首都似的。

王：多年前，我在加拿大考察时发现，其首都渥太华位于文化之都多伦多、经济中心蒙特利尔、东北名城魁北克的大三角辐射中心，与三个城市分别相距200公里左右。如果以城市人口论规模，渥太华只能算是一个“县级市”，因为它仅48万人口，而多伦多是250万人口，蒙特利尔是160万人口，魁北克是490万人口。但渥太华的城市功能非常明确，主要是满足首都行政、安居之需。国外首都或首府与同区域大城市的不同，在于他们功能定位上的相异：首府主要就是满足行政功能的需要——小而单一，包括适合的商业、办公、会议、交通、居住、学习等；大城市则按自身定位、内在规律协调发展，可能是经济中心城市、国际商贸城市、区域港口城市，也可能是国家金融中心城市、国际综合大都市，或者是旅游城市、文化古都、宜居之城等等。

根据有关专家研究，中国的首都应该迁至京津大都市圈的某个中小城市，或者到长江中下游流域找一个宜居、环保、生态的中小城市，如此干扰小、方便辐射全国。而各区域（省、自治区）的首府也应该相应地退出所在的省（自治区）首府城市，让原本首府所在大城市按自身规律无干扰地健康发展，真正成为国家、区域的经济、社会文明的高地、辐射的源头、推进的动力、引领的风标。

三

叶：2012年2月，在住房和城乡建设部发布的《全国城镇体系规划》中，确定了北京、天津、上海、广州、重庆为国家中心城市，沈阳、南京、武汉、深圳、成都、西安为国家区域中心城市。专家学者认为，从国家层面肯定了中心城市的引领、辐射、集散功能，对地区的社会发展具有重大意义。

王：我个人觉得应该培育更多的国家直辖市，或者说是新直辖市、准直辖市、类直辖市等，形成国家层面的多级经济战略支撑网络，使城市真正成为国家、区域经济、社会文明的高地。

1949年以前，中国曾有12个直辖市：南京、上海、重庆、汉口（今武汉）、青岛、大连、沈阳、哈尔滨、西安、北平（今北京）、天津、广州。按照中国大陆现阶段城市发展的水平，我认为按区域可以设置32个直辖或准直辖市：

东部15个，北京、上海、天津、南京、苏州、杭州、宁波、沈阳、大连、长春、哈尔滨、济南、青岛、福州、厦门；南部5个，广州、深圳、贵阳、昆明、南宁；中部7个，武汉、长沙、郑州、合肥、石家庄、南昌、太原；西部5个，重庆、成都、西安、兰州、乌鲁木齐。

由于直辖、准直辖、类直辖的城市，一般将归属中央直接管理，因此，国家和地方在相关城市直辖之前，应共同为其所在地区培育对应的、可在一定程度上替代被直辖城市的新的地方性支柱城市，形成更多直辖与地方新替代城市，从而对各地方发展起双重支撑作用。

新直辖城市和替代型地方支柱城市，将使我国短期内在城市总量不可能大规模增加的情况下，实现城市布局、实力、辐射面的相对均衡化，进而促进国家东中西发展的总体均衡化。

叶：你这是一个很新颖也很有前瞻性的地域战略思考，我还是第一次听到。十多年前，曾有人提出一个“省域副中心城市”的战略构思，这个构思的基础是当时一些省份都有一个或两个经济发展水平超越省府的城市，如苏州（GDP超过南京50%），青岛（GDP超过济南30%）等，而且无论是地理位置还是交通条件，都起到了一个省级副核心城市的作用。今天，这个“省域副中心城市”的战略构思已得到朝野一致的认可。但是你现在提出的这个扩充直辖市或准直辖市、类直辖市的构想，不知能否为社会各界所接纳？或者至少有研讨的价值？

王：你的第一个提问，我不敢妄下定论，但第二个提问，我觉得是可以尝试的，这又回到了那句老话，学术研讨无禁区。

我认为今后中国应有五大类城市化空间布局：1.特大城市群；2.大城市群；3.其他城市化地区（大都市区、城市圈、城市带）；4.边境口岸城市；5.点状分布的中小城市和小城镇。这五类城市空间可集中10亿左右的人口，可基本满足2030年中国人口达到14.6亿的高峰值，亦可满足城市化水平65%时对城市空间的需要。国家发改委的秘书长杨伟民表示，今后将优先开发环渤海地区、长三角地区和珠三角地区；重点发展八个大城市群：哈长沈大地区、闽东南地区、江淮地区、中原地区、长江中游地区、关中平原地区、成渝地区和北部湾地区。

就我国目前与未来相当长的一段时间而言，城市发展对梯度与结构理性的呼唤是——不同地区城市应有不同的选择，即：东部城市意在借鉴国际、定位高端、动态调适、不断创新，走质量型、国际化发展之路；中部城市重在吸引外资、接轨东部、加大投入、错位竞争，走稳健型、现代化发展之路；西部城市应着眼资源优势、基础巩固、接轨中部、引进东部、走基建型、小康化发展之路。

总之，要在规避以往发展的种种已知缺陷、消弭曾经或仍然存在的各式病症、调适好抉择的心态、理念、战略、轨迹的基础上，确立真正适合、有效、可续的中国城市发展的梯度与结构理性。

责任编辑：张 炜