吉林省建设用地批后监管工作研究

张羽 史东凯 王斌 张涛 王涛 冯博功

吉林省征地事务中心在实际工作中对批后监管工作进行了有益的探索，逐步摸索出监管环节、监管内容和业务流程等工作机制，有力促进了我省土地节约集约利用，深化盘活闲置存量土地，提高了国土管理水平和效率。

1.国内建设用地批后监管工作现状

建设用地批后监管工作一直是国土资源管理中薄弱但是又至关重要的环节，建设用地被批准以后，地方土地管理部门是否合法合规进行供地，土地使用者是否按照合同中规定的要求使用土地等行为都要靠批后监管工作来保障。因此，建立建设用地批后监管工作机制，加强批后监管力度，对于完善土地资源管理工作，促进土地节约集约利用具有重要意义。

目前，国内一些省份在建设用地的批后监管工作上取得了一定成效。浙江省通过年初任务分解、年中监督检查、年末评价考核的形式，实现了对批后监管工作全过程的指导、协调与考核，并且构建了一套科学、规范、高效的建设用地批后监管工作运行机制；山东省成武县通过对新增建设用地严格规范出让合同的方式来加强土地监管，并且对已批准的建设用地通过存量盘活、资源整合等一系列监管措施，切实提高了土地供应和开发利用率。我省急需根据自身的工作基础，建立一套完备的土地批后监管机制，实现对建设用地开发利用的全程跟踪，客观真实的判断土地的利用状况，促进节约集约利用土地。

2.吉林省建设用地批后监管工作情况

结合实际工作，笔者认为批后监管工作可以抽象为“两横一纵”，“两横”分别代表地方政府和用地单位，“一纵”表明批后检查工作贯穿于地方政府和用地单位之中，既检查地方土地管理部门的报批、征地实施、供地等环节的完成情况，又检查用地单位的土地使用情况。

吉林省建设用地批后监管通过内业检查和外业勘察核实各市（州）、县（市、区）由国务院和省政府批准的建设用地报批及批后实施情况，动态掌握我省建设用地批后实施进度，真实反映建设用地批后的实施情况。通过不断的工作实践和理论探索，对建设用地批后监管机制有了初步认识，逐步摸索出监管环节、检查内容和业务流程等工作机制。

3.监管环节

国土资源部按照全面监管、全程监督的要求，围绕建设用地的审批、供应、利用、补充耕地和违法用地查处（以下简称“批、供、用、补、查”）等有关内容进行动态监管。省征地事务中心以国土资源部的监管内容为导向，工作同样贯穿于“批、供、用、补、查”之中。

3.1报批环节 主要监管市、县建设用地报批情况，检查市、县履行程序和前置要件的合法、合规性。

3.2征地实施环节 主要监管建设用地批后市、县征地实施情况，检查征地实施过程中的合法、合规性。

3.3土地供地环节 主要监管市、县供地情况，检查市、县在土地供应环节中有无违法、违规现象。

3.4土地使用環节 主要监管用地单位土地使用情况，检查用地单位在用地环节中有无违法、违规现象。

4.检查业务内容

4.1建设用地审批及批后实施材料的完整性、真实性、合法性和合规性 包括各市（州）、县（市、区）存档的建设用地报批材料的完整性、真实性、合法性和合规性；项目（批次）用地批后实施档案的建立情况。

4.2建设用地审批及批后实施情况上报信息的准确性、真实性和完整性 按照省厅文件要求，对各市（州）上报数据的准确性、真实性和完整性进行全面复核。

4.3土地供应情况 主要包括供地时间是否合规；是否按照批准的规划用途供地；是否存在批而未供、土地闲置现象；供地是否符合国家产业政策、供地方式是否符合法律规定、供地标准是否符合有关规定等。

4.4土地使用情况 主要包括用地单位是否存在供而未用、停建等土地闲置现象；是否存在少批多占和移位建设情况；是否存在未供先建情况；用地指标是否能够满足合同中规定的要求。

5.检查业务流程

5.1前期准备 根据省厅提供的国家和省政府审批的建设用地项目清单，选择检查的项目，调阅建设用地报批卷宗，向市、县下发报表，收集建设用地项目批后实施情况信息。

5.2信息反馈 市、县根据实际情况，将检查的建设用地项目批后实施情况上报省征地事务中心。

5.3内、外业检查 根据市、县上报的信息，采取查阅资料和实地测绘核查相结合的方式，检查建设项目的用地情况，核实市、县上报信息的真实性、准确性。

5.4上报成果 汇总各地检查结果，结合测绘队提交的实测数据，对每一宗地进行客观理性的分析，对发现的问题进行归纳总结，并提出具有针对性的合理化建议，最后形成检查报告上报省厅。

6.工作拓展

在外业勘察核实过程中，需要委托测绘队进行现场测量，传统的测绘方式工作效率相对较低，且耗费大量人力物力。随着摄影测量技术的不断发展和普及，利用航片制作数字正射影像图，在影像图上通过人机交互目视解译的方法来采集地物信息，以此来代替传统的实地测绘工作，其特点是成图迅速、信息丰富、地理坐标精确，能更加直观的反映出土地的利用情况。

目前，批后监管主要采用人工管理方法，多是以文档资料、图件等形式将各种数据保存在档案室，各种数据无法做到动态的链接，给批后监管工作带来极大的不便。吉林省征地事务中心在深入分析建设用地监管业务需求的基础上，以信息整合、过程控制为基本建设思路，采用先进的信息采集技术为切入点，正在积极构建吉林省建设用地批后监管信息系统，通过建立批后监管信息系统，可以提供建设用地批后监管的基础数据，进一步完善批后监管体系，为政府对建设用地进行宏观调控提供智力支持，实现全省建设用地批后监管工作的网络化运行。经过进一步的完善，最终建成以“信息发布、监测分析、服务调控”为目标的监管系统，达到建设用地“全项目覆盖，全过程监管”，实现土地精细化管理和动态监测，提高国土管理水平和效率。

通过内业检查，同时结合测绘队提交的实测数据，对发现的问题进行归纳总结，发现主要存在以下几个方面的问题：土地闲置；违法用地处罚不到位；在供地、用地的过程中改变用途；用地单位超占。为切实有效的解决以上问题，笔者认为土地管理部门应建立完备的用地档案，加强建设用地批后监管力度，对违法违规等情况能及时处理；加强土地法律法规的宣传，增强用地单位的法律意识，使用地单位形成依法用地的观念。