赵清爽
巨大的田纳西水电工程
田纳西河发源于阿巴拉契亚高地西坡,由霍尔斯顿河和弗伦奇布罗德河汇合而成。以霍尔斯顿河源头计,长约1600千米,流域面积为10.6万平方千米。大部流经阿巴拉契亚高原区,上中游河谷狭窄,比降较大,多急流,水力资源丰富,仅能通行小汽轮。下游河谷较开阔,从帕迪尤卡至弗洛伦斯之间450千米河道,通航便利。流域内降水丰沛,河口平均流量1800立方米/秒。但水位季节变化较大,冬末春初多暴雨,易造成洪水泛滥;夏季水位较低。河流的主汛期为12月至次年4月中旬。成立于1933年5月的田纳西河流域管理局,对流域进行综合治理,使其成为一个具有防洪、航运、发电、供水、养鱼、旅游等综合效益的水利网。
危机重重的田纳西河流域
早期移民的滥垦滥伐,把郁郁葱葱的田纳西河流域变成濯濯童山,农牧业生产环境遭到严重破坏,而农业人口又占当地人口的1/3,这就导致地区性贫困。1933年,田纳西河流域成为美国农业危机的典型代表。一方面是土地裸露,水土流失严重,大量泥沙淤塞河道,严重威胁下游工农业生产和居民生命财产安全;另一方面是农产品产量下降,农产品价格极低,棉花仅售5美分每磅,而且卖不出去,制造业几乎为零。田纳西河流域成为美国最贫困的地区,人均国民收入只有168美元,只有全国人均国民收入的45%。居民人均收入和人均农产品产量只有全国平均数的2/5,仅有3%的农场通电,而全国平均为10%。
一波三折的成立过程
进步运动时期的自然保护主义者就大声疾呼综合治理田纳西河流域和哥伦比亚河流域,改善当地的生态环境,并为当地居民提供廉价的电力。在威尔逊总统敦促下,国会制定的1916年国防法,授权总统和陆军部在亚拉巴马州田纳西河畔的马斯尔肖尔斯兴建两座硝酸盐工厂,生产战争所需的硝酸盐。同时,陆军部还在马斯尔肖尔斯修筑拦截田纳西河的威尔逊大坝,为硝酸盐工厂提供电力。第一次世界大战结束时,工厂已建成但未投产;大坝完成工程量的3/4(威尔逊水库的发电机组在1924年投产,装机容量63万千瓦)。在进步派参议员乔治·诺里斯等人的努力下,国会经过激烈辩论,先后两次通过了政府经营水电工程的议案,但遭到保守的柯立芝和胡佛两任总统的否决,不过由政府来经营公用事业的观念已被越来越多的美国人接受。1933年1月,诺里斯陪同当选总统罗斯福考察田纳西河流域,罗斯福对威尔逊大坝工程很感兴趣。他主张发展国营电力,并由政府来经营公用事业。4月10日,他请求国会通过《田纳西河流域管理局法案》。国会对该法案的辩论仍然很激烈,乔治·马丁参议员称田纳西河流域管理局几乎完全是模仿苏联的幻想工程,公用事业部门的负责人认为,田纳西河流域管理局所辖水坝生产的电力没有市场。但在诺里斯参议员等人的努力下,国会两院终于通过了田纳西河流域管理局法,5月18日,经罗斯福总统签署生效。
田纳西河流域管理局的运行方式
田纳西河流域管理局管辖的范围包括美国东南部的田纳西全州,亚拉巴马州北部,密西西比州东北部以及肯塔基、北卡罗来纳、弗吉尼亚和佐治亚州的一部分,面积约23万平方千米,覆盖人口约780万。田纳西河流域管理局的主要管理机构设在亚拉巴马州的苏尔斯、田纳西州的诺克斯维尔和查托努加三处,另设有7个地区办事处。全局雇员约为34000人。该局的决策机构是总统任命组成的三人理事会,由主席、总经理和总顾问三人组成。从1933年起到80年代,在理事会任职的共有19人,任职的平均年龄为52岁,平均的服务年限为8年。这些人大多是各方面的专家,如第一任理事会的主席阿瑟·E·摩根是水利建筑师;理事会成员哈考特·摩根是农业教育专家;另一位成员大卫·利连撤尔是哈佛大学的高材生。以后历届的理事会成员有电力工程师、能源政策专家和人事组织方面的专家等。在其定位上,田纳西河流域管理局属于公营事业,受联邦政府管辖。作为联邦政府机构,该局只接受总统的领导和国会的监督,完成其规定的任务和目标。
由于田纳西河流域管理局是联邦政府设立的,行政上具有一定的强制性。而从另一角度来看,在联邦制下的美国,州政府又具有相对独立性。在美国宪法中,联邦政府和州政府是有权力划分的,州政府的有些权力是独有的,联邦政府并不能任意攫取。因此,田纳西河流域管理局要协调好联邦与州的关系,同时,作为一联邦直属机构,建立共谋发展、协调合作的机制是田纳西河流域管理局统一管理的着力点。流域管理触及流域内各个地方的利益,同时又涉及社会方方面面。因此,田纳西河流域管理局开发的指导思想是避免满足个别部门或集团的利益,流域内的所有资源必须统一开发。由于田纳西河流域管理局的防洪、发电、供水等功能与民众生活息息相关,只有得到流域内全社会的支持配合,流域管理才能蓬勃发展,田纳西河流域管理局积极鼓励民众参与,推行“草根民主”、地方自治。在许多情况下,为取得州、地方合作,田纳西河流域管理局将自己的部分权力下放给州政府、地方政府,在许多事务上,田纳西河流域管理局并无直接权力,并非直接参与。
举世瞩目的成就
田纳西河流域管理局成立以后,由于其提供的廉价电力,大大促进了流域的工业化发展。按照《田纳西河流域管理局法》,利用拦河水坝生产的电力是管理局的附属产品,它有权出售电力。田纳西河流域管理局对水电资源实行梯级开发,在20世纪30~40年代大力发展水电,建成大大小小的水电站49个。主要有1933年兴建、1936年投产的惠勒水电站,装机容量35.6万千瓦;1938年建成的皮克威克水电站,装机容量22万千瓦;1943年投产的劳登堡水电站,装机容量13.6千瓦。田纳西河流域管理局利用丰富的水能资源生产出大量廉价电力,其电价大约只有全国平均电价的一半。20世纪40年代和60年代初,其电价分别为2美分多和1美分,而全国平均电价分别为4美分多和2美分半。丰富而廉价的电力资源为田纳西河流域农村普及电气化奠定了基础。在田纳西河流域管理局的鼓动下,罗斯福总统在该局下设附属机构家庭与农场电气化管理局,计划将田纳西河流域管理局生产的电力输送到整个流域,并致力于降低电费和家用电器售价,让农民用得上电,并用得起电。1932年,田纳西河流域只有3%的农场通电,到40年代,已有40%的农场通电,到1950年,有90%的农场通电,改变了因农村缺电而形成的“两个世界”,人为地把美国人分为两个民族:城里人和乡下人,灯光灿烂的大街在城市尽头突然终止,以外(农村)是一片黑暗。灌溉系统的建立、电力的普及、化肥的施用、农业机械化水平的提高,改善了田纳西河流域的农业生产条件。充足的电力资源使田纳西河流域的工业化得以起步,耗能高、耗水量大的化肥、冶金工业获得长足发展。田纳西河流域管理局接管原有的马斯尔肖尔斯硝酸盐工厂后,大力发展化肥生产,现已成为美国大型化肥基地。国家原子能委员会是田纳西河流域管理局所产电力的最大用户,1955年橡树岭(田纳西州)和帕迪尤卡(肯塔基州)两座铀矿提炼厂就消费其生产的一半电力。
在防洪方面,田纳西河年径流量约254亿立方米,干支流有水库38座,总库容300多亿立方米,防洪总库容171亿立方米,防洪总库容与径流之比为0.29,但由于加强了水文预报分析、统一调度和科学管理,能以较少库容防御特大洪水。如1984年5月,田纳西河发生罕见洪水,通过各水库统一拦蓄调节,并未发生水灾,也减轻了俄亥俄河和密西西比河下游的洪水灾害。据估计,每年防洪效益已超过20亿美元,为水库建设中防洪投资的7倍。
梯级水库形成了17700千米长的湖滨岸线和243平方千米的水面,不但为工农业提供了良好的场地,为林业、渔业及养殖野生生物创造了有利条件,而且已成为美国广大群众旅游休闲、娱乐的胜地(州、地方公园110处,游览风景区330处),每年游客已达70万人以上。水电站、渠首、泵站及渠系工程等周围自然环境,都能得到充分利用和美化,形成各种形式与规模的旅游风景胜地,野生动物与游人一起悠游而不惊害。田纳西河水土保持成效显著,自然生态良好,山清水秀,鸟语花香,景色如画,像一个天然花园。
成功的经验和启示
首先田纳西河流域管理局的成功离不开美国政府的大力支持。
美国是联邦制国家,州的权力很大。田纳西流域地跨7个州,田纳西河流域管理局要实现对田纳西流域的统一开发管理,没有立法保证是难以想象的。因此,美国国会于1933年通过《田纳西流域管理局法》,对田纳西河流域管理局的职能、开发各项自然资源的任务和权力作了明确规定,如田纳西河流域管理局人有权为开发流域自然资源而征用流域内土地,并以联邦政府机构的名义管理;有权在田纳西河干支流上建设水库、大坝、水电站、航运设施等水利工程,以改善航运、供水、发电和控制洪水;有权将各类发电设施联网运行;有权销售电力;有权生产农用肥料,促进农业发展等等。《田纳西流域管理局法》的这些重要规定,为对田纳西流域包括水资源在内的自然资源的有效开发和统一管理提供了保证。《田纳西河流域管理局法》自1933年颁布后,根据流域开发和管理的变化和需要,不断进行修改和补充,使凡涉及流域开发和管理的重大举措(如发行债券等)都能得到相应的法律支撑。
除了法律支持,美国联邦政府还对田纳西河流域管理局的建设投入了大量的财政资金。田纳西河流域管理局的项目建设在1960年之前,基本上是靠联邦政府的拨款,是属于无偿使用的,仅收少量的资金占用费。至1936年末,建造中的6个水坝,共花费8500万美元。到1940年末这6个水坝即将建成,美国国会批准了总额为1185亿美元的花费。1944年,为新建另外4座水坝,国会拨款1144亿美元。另外,在税收上,田纳西河流域管理局及所属的公司还享受免税待遇,这些税收包括联邦税、州、市县等所有层次。虽然田纳西河流域管理局的利润要上缴一部分给联邦政府,但联邦政府再以拨款的形式返回。田纳西河流域管理局的赢利水平提高后又改为低税征收。
随着田纳西河流域管理局电厂的逐渐投产,国会开始减少拨款,并逐渐使田纳西河流域管理局自筹资金。田纳西河流域管理局自1960年开始在国内发行债券,1995年开始在国际市场发行债券。田纳西河流域管理局发行债券的多少及用途,都由《田纳西河流域管理局法案》作明确规定。田纳西河流域管理局从早期的政府扶持,到发行债券发展电力,逐步走上了经营管理的良性循环。电力销售利润的持续增长,支持了田纳西河流域的自然资源的综合开发。
第二是重视经济发展和环境保护的平衡。环境保护是美国西部开发中遇到的一个大问题,在这方面,美国人曾走过一段弯路。美国西部开发之初,人们对环境保护问题认识不足,开发又是在一种自发的状态下进行。越过阿巴拉契山的移民,定居于田纳西河流域的田纳西和青塔基地区,150年大规模的无序伐树拓荒、垦殖耕种,特别是内战后过度的森林砍伐,使流域内的植被遭到毁灭性的破坏。当地年均1320毫米的降水量造成了不断出现的洪灾和严重土壤侵蚀,残存的灌木和树木又遭到经常发生的山火袭击,人为灾害与自然灾害使得田纳西河流域内7个州的人均收入在20世纪30年代初时还不足全国平均数的一半,成千上万的家庭年收入不到100美元。在20世纪30年代经济大危机中,流域内高原各县半数以上家庭依靠政府和私人机构的救济过活,其中一个县靠救济过活的家庭竟达全县家庭总数的87%。进入20世纪60年代,工业污染问题严重。美国国会修改或通过了《清洁空气法》(1963年)、《水质法》(1965年)、《国家环境政策法》(1969年)《国家环境改进法》(1970年)、《噪音控制法》(1972年)、《安全饮水法》(1974年)等数十个有关控制污染的法律,建立了环境质量委员会和联邦环保局,政府和私人企业每年花费数百亿美元用于减少和控制污染,终使田纳西流域成为青山绿水、风景秀丽、引人入胜的地方。
田纳西河流域管理局的成就及其颇具特色的管理方式,使其成为以自由市场经济著称的美国的一个特例。它向人们揭示了流域经济的开发和管理必须从资源的比较优势出发,同时要作为增长极而带动流域区内的社会经济全面发展。