城市空间再开发的价值理性与规划策略

编者按：本期特别策划的主题是“城市由建新到修旧时代跨越的多元调适”，共有9位专家学者分别从城市空间的规划策略、城市更新的政策引导、城市改造的博弈格局、城市建筑的绿色化改造、历史街区的保护模式等角度探索分析了当前国内外的城市更新状况及问题，对当前城市修旧时代的跨越提供了多方位的决策视角，诸多的案例又为转型期城市的可持续发展提供了丰富有效的实践路径。

导读：纵观城市的发展与建设，既表现为增量空间的外延扩展即空间初次开发，也表现为存量空间的内涵集约即空间再开发，两者在空间上相互分离、演替，在时间上彼此交叉、起伏，共同推动了我国城市的快速发展。随着时间推移，历史性城区或旧区、以及粗放式快速扩张的城市既有空间区域，已经“自然老化”或者不能适应现代城市与现代社会的发展要求。如何对这些城市既有空间资源进行理性评估和科学处置，需要研究其空间再开发的“动因与目的”、判别再开发空间的“价值与潜力”、探寻价值理性下城市空间再开发的“策略与路径”。

我国当代城市是在封建社会与农业经济历史背景下，伴随着新中国的建立与建设，尤其是改革开放三十年的快速发展，城市化和工业化取得了举世瞩目的成就，进入了全面小康与逐步现代化的转型发展新进程。随着时间推移，历史性城区或旧区、以及粗放式快速扩张的城市既有空间区域，已经“自然老化”或者不能适应现代城市与现代社会的发展要求。如何对这些城市既有空间资源进行理性评估和科学处置，需要研究其空间再开发的“动因与目的”、判别再开发空间的“价值与潜力”、探寻价值理性下城市空间再开发的“策略与路径”。

一、城市空间再开发的动因与目的

“动因与目的”互随相生、互为因果，催生着相应的城市空间再开发行为。

与城市空间再开发相近的多种概念相比较，如“城市改造”、“城市更新”、“城市复兴”等，各有其产生的背景与出发点，在理念与目标、方式与方法上有所关联、有所侧重、有所包容，亦可有所借鉴。[1]理念与内涵差异在于，城市空间再开发更主动更积极地将城市空间视为一种服务于“人与社会、经济与环境”动态-持续的“发展资源”，来自外部的和内部的各种“发展需求”、“发展目标”与空间价值的裂变成为城市空间再开发的动因与目的之源。

（一）政策与区域的背景诱导

经济全球化的动态演绎，金融危机的冲击，推动着国家间和区域经济发展新的博弈与竞争，区域经济一体化进程和发展方式、发展目标的转变与协调，成为获得竞争优势的重要途径。

从国家政策层面，针对不同发展阶段、不同发展条件的地区，通过制定不同的区域发展战略和产业政策，指导和推动区域社会经济科学统筹协调发展，成为促进相关地区和城市空间再开发与转型发展的巨大动力，如国家《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，迅速推动了东北一大批的老工业城市空间再开发的热潮。

（二）社会与经济的动态转型

人类社会经济活动要求其空间载体与之相适应，城市空间再开发是城市空间增长与适应经济社会发展需求的方式之一，可以为城市经济转型和社会需求提供新的发展空间与载体。

随着城镇化和工业化的推进，中国已从农业社会进入工业社会的中后期，并逐渐迈向后工业社会的城市时代，经济发展方式将从以投资、出口拉动型和规模粗放型，向以消费、创新和内需拉动为主的可持续发展方式转变。与此同时，以信息技术不断创新为基础，如“物联网、云计算、三D打印、石墨烯”等新一代技术革命，这些战略性的新兴产业作为新经济增长点，抢占世界经济的制高点，谋求和掌握发展的主动权，为全球化的竞争布局展现了绚丽的前景。新一轮转型发展将是一个持续而影响深远的动态过程，随着第三产业的迅速突起，将逐步成为经济增长与城镇化的主要动力，加快促进经济和产业结构的优化与调整，以适应城市社会经济的发展态势。如@时代的消费与商业创新模式，冲击着传统的商业模式和实体经济、城乡统筹与“以人为本”的发展与需求等。如何实现从“工业文明”向“生态文明”、从“工业城市”到“宜居城市”等价值目标的转型，将会极大地影响着城市空间与功能结构的重组，推动着从价值理念到空间战略、从规划理论到规划实践的反思与重构。为此，呼应城市经济的转型发展，加强对城市发展战略的审慎再定位，加强对城市经济与产业结构的优化调整，必将成为推动城市空间再开发的持久动力。

（三）空间与资源的价值裂变

1.城市功能结构的适应性转型与重组

改革开放以来，各种类型的招商引资与开发区的竞相建设，推动着工业化、城市化和城市空间的快速发展，而行政区划的调整、合并更成为许多城市规模、地位层级跳跃式扩张与提升的常见方式，导致城市功能与空间结构的“裂变”，[2]城市空间在整体或局部地域迅速偏离其发展轨迹与预定目标，与变化中的城市功能结构不相适应。城市功能结构的转型发展要求因此驱使着相应空间地域的转型与再开发，其目的是在适应、参与和融入城市整体功能结构的重组进程基础上，让再开发区域获得可持续发展的动力，进而服务和贡献于城市的转型发展。

江苏省原淮阴市于2006年以来，其中心城市先后合并了县级淮安市和淮阴县，“三淮一体”构成了当今的淮安市。随之中心城区空间发展格局从“双城双核”到“双核一主一副”再到“多中心团块状”整合发展的转变过程中，开发区西片区在新的城市发展格局中，已从“双核双城”时期地处城区边缘、相对独立的工业园区，转变为中心城市主城中心区域重要的功能与空间团块，为此对“开发区西片区”实行转型再开发战略，[4]将其定位为“中心城区辐射服务功能增长区和宜居创业新城区”，承担城市副中心与片区服务中心职能。如图1-1.2.3.4.5。

2.城市物质空间的适宜性衰落与复兴

城市既有空间是历史上基于当时的判断和目的而开发建成的，改革开放以来这种“开发建设”多为“以土地使用为核心”的一种经济性行为，不可避免地具有目的的片面性和功能使用的时效性。随着社会的发展进步、城市生活生产需求的变化，原有的城市空间物质性和功能性老化，逐渐显现出与城市发展要求相悖的适宜性衰落，而扼制这种衰落和复兴城市空间的活力，理所当然地成为该地区实施城市空间再开发的基本动因。

江苏省淮安市清浦区的都天庙地段区位优势显著，在古城清江浦的历史进程中，是一个非常普通的老街区，在周边地区的空间开发中被“边缘化”，物质老化与功能老化严重。为了推进该历史地段的复兴，并融入中心城市的发展进程，根据其历史文化积淀，将该地段重新定位为都市休闲与文化创意产业的“淮都坊”。通过保护整治与小规模逐步更新相结合、复兴性再开发与创意特色塑造相结合，使其成为中心城区时尚休闲消费的公共场所，[5]如图2-1.2.3.4。

3.城市既有空间价值的持续性挖掘与凸显

上述“适宜性”与“适应性”两种情况，分别来自于开发空间内部和外部的两类动因。而空间再开发的推动和实施与否，更多地取决于空间再开发的价值认知，取决于空间再开发的市场响应与政府意愿，取决于空间价值挖掘的潜力和实现空间价值的手段与成本等。由此，特定地区或地段的再开发，既要理性地判别来自内部的和外部的动因与目的，更需客观地认知与比较既有的和潜在的空间价值。通过科学的策略途径将其空间利用价值进行挖掘与彰显，则是城市规划设计的重要任务之一。

二、城市空间再开发的价值理性

价值理性是个抽象、统筹的概念，需要理念层面的梳理和操作层面的科学可行，需要适宜的价值判断、目标取向和匹配的策略路径。

（一）对象与目标理性

城市开发与再开发伴随着城市生成与发展的全过程，是各种利益的博弈与得失权衡的结果。现实中不乏成功的案例，也更多地存在着短期行为、既有空间价值的流失和社会资源的浪费现象，如商业利益主导、房地产项目推动的局部地段或地块的“旧城改造或城市更新”，由于缺乏与城市和周边地区的整体利益与社会空间系统的目标统筹，常导致该改造更新的无人问津、不该拆除的却竞相重建，造成“局部物质环境的改善，整体社会活力的衰落”、空间形态的碎化和城市功能机理的紊乱。

城市空间再开发的对象首先是那些物质与功能老化、土地利用效率低下、社会矛盾显现的地区、地段或地块，其次是那些因城市功能结构重组与空间再开发潜力较大的转型发展地区、地段或地块，还有那些为了完善和提升城市环境品质、景观特色塑造、城市功能运行效率等公共利益、公共服务相关的空间地域等。

城市空间再开发的目标理性，是要兼顾空间资源既有价值的合理利用、城市发展与法定规划的要求、开发潜力与发展定位等，研究“人与社会的发展状态、发展需求”，在以人为本、生态低碳、科学和谐的目标理念基础上，将城市空间再开发的对象目标置于与城市整体发展的“共生与统筹、动态与持续”的系统关系之中。[3]

由此，我们首先要将城市既有空间的再开发视为推动城市整体社会空间系统“生态化演进”的有机组成部分，依据城市发展战略与目标的指引，分析空间再开发的动因机制，建立空间再开发的“价值与潜力”评价体系，理性判断与选择空间再开发的对象（参见图2-3）与实施再开发的目的。

（二）类型或模式理性

城市空间再开发对象与目标的多样性和复杂性，需要在“对象与目标”确定的基础上进行理性判断和明晰空间再开区的类型与模式，从而服务于相应规划策略与实施路径的制定。

从空间的功能属性上，主要有基于产业转型升级的工业区（如传统工业区和早期的工业开发区）更新改造、基于生活环境质量提升的旧城居住空间更新开发，以及基于城市辐射功能的现代服务业和公共服务设施发展需要的空间再开发等，可以归属于“空间功能性再开发”。

从空间的区位与价值属性上，主要有城市中心区的空间再开发、轨道交通沿线与枢纽地区的空间再开发、城市边缘地区的更新开发、城市重要滨水地区的再开发等，这些再开发大多源于其空间区位和价值的重要性、内在条件与空间系统属性的改变，可以归属于“空间价值型再开发”。

从方式属性上，主要有基于历史文化资源保护和利用目的，将城市文化传承与特色展示及旅游业发展有机结合的历史文化街区的“保护性再开发”；对具有一定历史和使用价值的既有建筑与空间实施功能性置换（如老厂房的改造利用，历史建筑区域的“创意产业园”）的“创意性再开发”；对城市衰落地区进行“更新型再开发”，以期实现社会复兴并融入城市整体发展之中；等等。城市空间再开发方式的选择是目标驱动和问题导向互馈的现实要求与预期结果。

三、规划策略与实施路径

城市的发展是一个连续而动态的过程，城市空间再开发的实施以及相应的城市规划设计，需要一个常态化与动态可持续的策略与路径。

（一）谋划发展意图，分类指导再开发

城市规划需要理性应对城市空间再开发的持续需求，谋划再开发空间的发展意图，划定不同价值属性与不同目标与不同模式的“再开发意图区”，以便分类指导相应空间的再开发。

首先，需要在城市总体规划的原则指导下，研究城市在区域转型与一体化过程中的新机遇与新挑战，研究城市整体发展战略目标对城市既有空间提出了哪些发展要求；其次，研究和评价城市既有空间资源的价值、发展“适宜性”与“可持续性”，确定各类空间再开发的对象、范围、特点与问题；第三，研究各类再开发空间的发展目标与功能定位，协调“条块”空间再开发的局部与系统关系，结合城市设计研究制定空间开发方式与策略引导，明确“保护与发展”、“保留与更新”的措施与要求。

（二）深化法定规划，强化空间策划

在我国现行法定规划体系中，城市总体规划主要是科学前瞻地制定城市的长远发展战略与目标，在空间上“描述和限定”城市发展空间的增长边界、发展规模和用地布局，规范城乡建设用地标准与构成、结构，等等，很少深入研究既有城市空间的适应性和持续性（旧城或旧区略有涉及），“近期建设规划”也往往可操作性不足。而控制性详细规划则主要是细化、落实、优化总体规划的要求和土地开发利用的控制性指标体系的确定，虽然其本身的科学性和可操作性一直没有得到充分的实践认可，但其一直是依法管理和引导城市空间开发的有效法定依据，为此，可以将总体层面的“城市空间再开发研究”纳入城市总体规划的编制内容（专项规划或专题研究），从城市整体发展角度划定再开发意图区。在控制性详细规划的编制中，还应结合和融入“再开发意图区”内容与要求，加强空间策划，提高控制性详细规划的科学性，增强控制性详细规划的可操作性，为有序和科学地推进城市空间再开发和实现城市持续发展提供管理依据。

（三）协调开发主体，完善运作机制

1.制定再开发行动计划

城市政府是城市发展规划的制定者与空间再开发的倡导者。城市空间再开发从一开始，政府及其相关部门就在其中扮演着重要的角色，各个国家或地区通过相关的法规和政策的制定，直接或间接地控制和引导着城市空间再开发的进程与走向。在制定年度或近期发展规划和城市建设计划时，应将城市空间再开发纳入“政府行动计划”，并在法定规划指导下，协调城市增量空间开发与存量空间再开发的相互关系，统筹社会发展、经济发展、环境建设的目标要求，引导城市空间再开发的协调运作。

2.开发主体多方合作

城市空间再开发涉及广泛的社会利益，目前要考虑的因素越来越多，面临的问题也越来越复杂，但城市空间再开发所追求的不是利润的最大化和物质空间的改善，而是城市整体和局部发展利益的最大化。为此，城市空间再开发完全由政府主导不现实也不必要，完全市场化运作又难以保障价值目标的实现。城市空间再开发需要走向政府调控与市场化运作相结合，并鼓励公众参与、多方合作的运作方式。

在欧洲，通过设立隶属于政府的城市开发公司，协调区域经济发展和空间开发管理，以市场为导向，通过优惠政策吸引更多的社会化资本投入，加强再开发社会性目标与多方利益的交流，促使再开发方案的科学决策与可操作性。这对我国目前对城市空间再开发的组织实施与管理具有很好的借鉴意义。

参考文献：

[1]Vanheusden， B. Brownfield Redevelopment in the European Union[J] .Boston College Environmental Affairs Law Review ，2007，34（3）：559～575.

[2]王雄昌.我国开发区转型的机制与动力探析[J]，现代经济探讨，2010（10）：15～19.

[3]伍炜.低碳城市目标下的城市更新——以深圳市城市更新实践为例[J].城市规划学刊，2010.

[4]孔令龙，黄少侃，等.淮安市经济开发区西片区转型发展规划研究（2012年）[R].东南大学城市规划设计研究院，2012.

[5]孔令龙，高浩琦.淮安市淮都坊城市设计（2011年）[R].东南大学城市规划设计研究院，2012.

责任编辑：张 炜