大力发展以开发性金融 为指导的多元化农村金融服务体系

摘要：近年来农村金融供给不足问题日趋严重，大力发展以开发性金融为指导的多元化农村金融服务体系成为当务之急。本文建议大力发展以开发性金融为指导的金融合作机构，适当赋予非正规性金融组织合法地位，引导其规范发展。

关键词：开发性金融农村金融多元化农村金融服务体系

在“十二五”规划确定的“科学发展观为指导的经济可持续发展战略”中，把农村看作扩大内需的主要市场。如何让农村的消费“火”起来？核心的问题在于增加农民收入，这需要通过各种途径支持和促进农业生产和农村经济持续、稳定地发展。与工业生产和城市经济的发展一样，农业生产和农村经济也离不开金融的支持。值得注意的是，在“二元经济”结构比较突出的中国，发展农业生产和农村经济以及解决“三农”问题，能否主要依托商业性金融？从近几年的实际情况来看，各大商业银行县以下机构急剧萎缩，未撤并的基层网点从农村的“抽血”远大于“输血”，这表明农业和农村越来越被商业性金融“边缘化”，农民的金融需求越来越得不到满足。笔者认为，必须根据我国的现实国情重构农村金融服务体系，大力发展以开发性金融为指导的多元化农村金融服务体系，才能把对农村、农业和农民的金融支持落到实处。

一、近些年来农村金融供给不足

目前我国提供农村金融服务的机构，包括正规性金融组织和非正规性金融组织。正规性金融组织主要包括农村信用社、农业银行、农业发展银行和农村邮政储蓄等。此外，工商银行等国有商业银行以及人保财险公司也向农村提供少量金融服务。在上述正规金融供给不足的情况下，非正规性金融组织主要是指民间组织借贷—直或隐或现地填补着资金需求的短缺。近年来农村金融供给不足问题日趋严重，突出表现在以下几个方面：

1.面向“三农”服务的正式金融机构网点萎缩

1997年中央金融工作会议确定“各国有商业银行收缩县（及以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略以后，包括农业银行在内的国有商业银行大幅度收缩县及县以下机构。人世后，为迎接外资银行挑战，四大国有商业银行加快了建设现代商业银行的步伐，推进以利润和客户为中心的经营管理体制改革，对一些规模小、盈利能力差的分支网点进行撤并，分流精简员工，提升经营层次。经过数十年撤并，四大国有商业银行目前仍在农村开展业务的分支机构寥寥无几。在金融电子化程度很低的农村，网点如此稀少，使农民办理存款、贷款、结算等金融业务十分不便，更不用说获得金融机构提供的

理财、信息咨询、财务顾问等金融服务。

2.县以下商业银行存、贷款极度不对称，农村“缺血”严重

在精简机构的同时，四大国有商业银行的经营战略越来越倾向于“大银行、大城市、大行业、大项目（客户）”，相对于从农村和农业中吸收的存款而言，对农村、农业和农民的贷款日益减少。涉农贷款逐渐远离农村中小客户，表明四大国有商业银行目前只把农村视为吸收存款的主要战场之一，而贷款投向则呈明显的非农化倾向。加上目前国有商业银行对贷款实行层层授权的授信制度，基层商业银行贷款审批权限大大缩小，其基层网点几乎是“只收不贷”。目前农村的正规金融机构吸收的资金不仅没有反哺农村，向农村经济提供足够的金融服务，而且事实上成为将农村资金输向城市的“抽水机”。

3.农村信用社为“三农”提供的信贷支持非常有限

农村信用社虽然是正规金融机构中向农村和农业经济提供金融服务占比较大的金融服务主体，与农业和农户的直接业务往来比较频繁。但是，由于各种原因（如政府干预、管制较多、历史包袱沉重等等），全国农村信用社系统为“三农”提供的信贷支持非常有限。

4.一味通过行政手段抑制非正式金融，未能充分利用民间资本改善农村金融供给不足的矛盾

由于农村金融市场上正规金融供给日益萎缩，农民信贷需求的缺口不得不借助非正规金融来弥补，这为民间借贷活动提供了空间。据统计，中国2.4亿个农民家庭大约只有15%左右从正规的金融机构获得过贷款，其他85%左右的农民要获得贷款基本上都是通过民间信贷来解决。但长期以来货币管理当局对一切非正规金融均持严厉管制的态度，特别是1997年东南亚金融危机后，为了避免民间借贷对农村信用合作社经营造成冲击，维持金融秩序和防范金融风险，管理当局1998—1999年对农村合作基金会进行了清理整顿，这种有组织的民间金融形态在全国范围内被统一取缔。由于政府对非正规金融采取“—刀切”的否定态度，而各地乡镇企业和农村家庭金融需求的缺口很大，导致某些富裕的民间资本无法借助非正规金融渠道实现资本增殖，于是民间借贷活动走向地下化。大量事实证明，一味通过行政手段抑制或禁止非正式金融，并不可能彻底堵住农村民间资本自由借贷行为，反而错失了利用市场机制改善农村金融供给不足矛盾的机会。

二、影响农村金融供给的主要因素

1、金融服务价格与成本

经过30多年的改革与发展，中国农村经济虽然基本突破了自给自足的局限，并建立了一批专业化的农业大户、家庭农场、农业产业化经济联合体、农民专业协会、社会化服务型农业合作经济组织等经营组织，但家庭承包经营仍然是中国农业经济的基本经营制度。因此从农村金融的服务对象看，以家庭为代表的农户是农村金融需求最重要和占比最大的主体。

以家庭为代表的农户信贷需求具有多样性、分散化、季节性和规模小的特点。小额、零星的农户信贷既增加了金融机构的经营成本和风险控制的难度，在贷款利率受到严格管制的情况下，金融机构发放农贷的直接经营收人往往不足以抵补信贷成本或只有微利，因而对以利润最大化为经营目标的商业性金融而言，这种经营成本较高、收入较低且风险较大的贷款缺乏可持续性，这也是近年来四大国有商业银行等金融机构减少甚至放弃农村金融供给的一个重要原因。2004年末，监管部门取消了贷款利率浮动的上限限制，这项举措虽然有助于抵补农贷的高成本，但其中的高风险仍让商业性金融机构望而却步。

2、农村金融的信息不对称问题十分严重

在农村金融业务中，金融机构面临的最大风险是信用风险。由于农村信贷业务的特殊性，申贷主体（主要是农户，下同）往往缺乏规范的财务报表和收入、支出、资产等原始单据，而金融机构也往往难以获取有关申贷主体经营活动的私人信息，或无法承受过高的信息采集成本，使得一些在非农信贷业务中常用的信用风险控制手段在农贷领域难以发挥作用，加大了金融机构的经营风险，这也是商业性金融机构减少农村金融服务供给的重要原因之一。可见，在金融机构与申贷主体之间信息不对称十分严重的情况下，前者很难依照一般的信贷风险管理流程进行操作。或者说一般的信用风险管理技术无法有效规避和防范借款农户违约所造成的过大风险。

3.农户缺乏符合金融机构要求的贷款抵押品，农村信用担保体系缺位

在现行的金融管理体制下，为了确保贷款的安全性，几乎所有的商业性金融机构的贷款都设置相应的财产抵押。一般来说，农户所拥有的比较值钱的“财产”主要是没有完整产权证明的住宅和只有使用权的耕地，而按照现行的《担保法》，耕地的使用权不具备抵押效力，农民的住房不能办理房产证，也不能作为抵押品。而除此之外农户所拥有的农产品、农业生产资料等财产由于价值评估麻烦且难以变现，大都不能够被金融机构认可为合格的贷款抵押品。由于农户很难满足商业性金融机构对合格抵押品的要求，故一些即便在未来有还款资金来源的农户，也过不了商业性金融机构的审贷关。在不能提供合格的抵押品时，商业性金融机构通常也可以接受担保方式的贷款申请，然而目前我国农村的信用担保体系几乎是空白，需要贷款的农户也很难找到担保人。

三、开发性金融在支持农村金融发展中作用独特

开发性金融是政策性金融的深化和发展，是实现政府发展目标、弥补体制落后和市场失灵，有助于维护国家经济金融安全、增强竞争力的一种金融形式。开发性金融支持新农村建设，不仅仅是提供有形的资金支持，直接改善农村基础设施落后的状况，促进农村经济发展，更主要是通过资金支持，架起政府与市场的连接桥梁，借助政府的强大组织优势，构建新型融资平台，推动农村无形的信用建设、制度建设和市场建设，建立支撑农村发展的信用链和融资链，带动农村建立平等的融资体系，形成融资良性循环的长效机制。

实现以人为本，通过市场建设，推动建立平等高效的融资体系，使每一位农民都能获得和城市居民平等的融资机会，获得平等的社会发展权。这是开发性金融支持农村建设的基本目标和归宿点，是开发性金融致力于富国富民相结合，体现公众受益的方法。多年来，开发性金融致力于以融资推动市场建设，探索建立了“政府入口、开发性金融孵化、实现市场出口”的融资机制。这一融资机制，是在当前国情下建设市场的有效方式，也是开发性金融支持农村建设的基本方法。

四、大力发展以开发性金融为指导的多元化农村金融服务体系政策建议

1.大力发展以开发性金融为指导的农村合作金融机构

合作金融是指按照规范的合作制原则建立起来的资金互助组织，它可以利用从银行或政府机构获得的资金或社员股金、存款向合作成员提供贷款。合作金融一般是在政府指导下，在较小的具有利益相关性的团体中开展，成员自愿入股组成。由于成员间彼此相互了解，相互信任，信息比较对称，对于贷款可以进行低成本的监督，能够比较有效地解决小额信贷过程中的逆向选择和道德风险问题。在农村和农业领域以合作金融的方式开展金融服务，可以充分利用政府组织优势、合作成员所在地域比较接近、彼此信息比较透明、成员之间能够信用互保等优势，以较低的成本向农户发放低利率、无抵押的小额信用贷款，解决农户临时性、季节性、分散性的资金需求。在商业性金融以信息不对称难以控制信贷风险以及规模不经济难以控制信贷成本而大面积退缩的现实状况下，合作金融正好可以凭借其在解决信息不对称问题方面和操作小额信用贷款方面所具有的独特优势，迅速填补农村金融市场的空缺，并通过制度创新成为农村金融服务体系的主流。

2.运用开发性金融原理尽快建立农村信用担保体系

开发性金融推动农村地区融资平台建设，坚持金融机构融资优势与地方政府组织协调优势相结合的原则，与政府合力推进信用建设、制度建设和农村信用担保体系建设。政府信用是市场经济的起点和支点，在国际上为开发性金融机构所广泛运用，在农村建设中应该充分发挥政府主导作用，借鉴和运用政府信用。合作中，金融机构和政府协调配合，共同整合农村各种信用资源，挖掘各级担保能力和民间机构、企业、农民的民主评议作用，完善信用结构，规范平台法人治理结构，增强平台的自身综合实力，提高平台的承贷能力和风险控制能力。通过建设平台，可以帮助各级政府整合各项资金来源及当地的各项资源，把财政、银行和企业资金进行优化整合，发挥资金的“动态放大”效应，实现资金资源、市场资源和自然资源的优化配置。以平台覆盖基础设施建设项目、农业产业化项目、农户经营发展等农村建设领域，可以帮助政府把现有财力不能做、但对农村经济长远发展有利的项目先做起来，最终完成农村担保体系建设，建立相对成熟的市场，促进农村经济社会的快速协调发展。

3.赋予非正式金融合法地位，并引导其规范发展

中国农村存在着一个广大的民间融资市场。据国际农业发展基金的研究报告，

中国农民来自非正规市场的贷款大约为正规信贷机构的4倍。对于农民来说，非正规金融市场的重要性要远远超过正规金融市场。研究表明，我国农户从银行和信用社等正规金融机构借入资金仅为借款总额的13.94%，从私人或其他非金融机构借入资金高达借款总额的86.06%，大部分资金借贷是在农村内部解决的。

在现实生活中，农村民间非正式金融确实存在着某些不规范现象和比较大的风险，但客观而论，民间借贷对农村经济具有良好的适应性和积极的推动作用，能够在很大程度上弥补了正式金融机构的对农业贷款的不足，促进了多渠道多形式的农村信用的发展和农村进农村非正式金融规范发展。政府相关部门应本着“明确标准、放松管制、细化监管、鼓励竞争”的原则，制订符合中国国情的民间金融法律法规，根据不同情况允许农村非正式金融逐步走向正式金融，宜疏不宜堵。为防范日常的经营风险和控制局部金融混乱蔓延，应通过类似行业协会的农村社会中介组织对它们进行指导，加强民间非正式金融的自律。