欧美发达国家的防治大气污染之道

今年以来北京连续出现的雾霾天气，连三月的“两会”也不放过，来自全国各地的数千名人大代表和政协委员纷纷要求加大环保整治力度。

就着北京雾霾话题，笔者在上一篇拙文《伦敦的“雾都”帽子是怎样摘掉的》中，介绍了伦敦在1952年著名的“毒雾事件”之后如何下决心整治大气污染，经过几十年的不懈努力终于“请回蓝天”，摘掉“雾都”帽子的经历和经验。

其实，不止是伦敦，也不止是英国，大凡所有走过并完成工业化的发达国家，特别是欧美发达国家，无一幸免地经历了大气污染并遭受过大气污染的苦难。然而，几乎所有的发达国家，特别是欧美发达国家，也都在痛定思痛后下决心整治大气污染，并且取得了显著成效。“他山之石可以攻玉”，他们的成功经验，对我们很有借鉴意义。

法国：防治措施双管齐下

现今法国的蓝天白云常令不少中国游客欣羡不已。但在过去，法国的天空也不都是蓝天白云。就在几年前的2004-2006年，据法国卫生监测部门发布的数据显示，巴黎、马赛和里昂等9个城市空气中PM2.5年平均浓度均超出了世界卫生组织建议标准的上限。

为改善空气质量，法国采取应急的和长期的两套措施，在防治大气污染方面来了个双管齐下。

应急措施主要是加强大气监测并向公众提出防治建议

法国空气质量监测协会负责监测空气污染物浓度，向公众提供空气质量信息。法国环境与能源管理局则根据空气质量监测协会提供的数据，每天在网站上发布当日与次日空气质量指数图，并就如何改善空气质量提出建议。

空气质量指数图包括空气中臭氧、二氧化氨、二氧化硫和可吸入颗粒物PM10这四种污染物的监测数据，并按污染程度将空气质量分成1至1O级。当污染物指数超标时，地方政府会立即采取应急措施，减少污染物排放，并向公众提供卫生建议。

2003年夏天，由于持续高温天气、强烈光照和无风等原因，法国大部分地区大气臭氧浓度持续数日超标。如果长时间暴露在这样的环境里，老人、儿童以及一些易过敏人群容易出现皮肤刺痒、眼睛刺痛、呼吸不畅和咳嗽等症状。因此，法国环境部门呼吁儿童、老人以及呼吸系统疾病患者避免一切激烈的户外活动和体育运动。此外，政府还呼吁公众调节生活方式，减少会导致臭氧浓度增加的污染物排放，如降低汽车行驶速度等。

长期措施包括立法措施等

长期措施指国家或地方政府层面的长期措施，主要是立法和执法。2010年，法国颁布了空气质量法令，规定了PM2.5和PM10的浓度上限。此外，法国政府还实施了一系列旨在减少空气污染的方案，如减排方案、颗粒物方案、碳排放交易体系、地方空气质量方案和大气保护方案等。

法国有一个机构叫“公共卫生高级委员会”，会对全国公民及时提出卫生建议。比如它在2012年4月公布的空气颗粒物污染报告中就提出了一个新的保护公众健康的建议，尤其是对肺病和心脏病患者、幼龄儿童与老年人等敏感人群。建议指出，当PM10浓度超过每立方米80微克时，敏感人群应减少甚至避免户外活动与激烈的体育运动，哮喘患者可能需要在医生指导下适当增加使用吸入类药物的次数：健康人群如果出现咳嗽、呼吸困难或咽喉痛等症状，也应减少户外活动与激烈的体育运动。

德国：全方位整治大气污染

德国整治大气污染的措施可以说是全方位的，也可分为应急措施和长远措施。

应急措施包括：首先，对某类车辆实施禁行，或者在污染严重区域禁止所有车辆行驶；其次，要限制或关停大型锅炉和工业排污设备：此外，关停城市内的建筑工地也有助缓解污染。

长远措施主要是立法上和管理上的措施。通常有以下几种：

第一，设定机动车排放标准，各类车辆都需满足设定的排放上限。欧盟所有成员国机动车均需符合欧盟统一标准。为了排放不超标，机动车辆需安装微粒过滤器等尾气清洁装置。在德国，安装过滤器的车主可获得国家补贴。

第二，严格设立大型锅炉和工业设施的排放标准。欧盟已统一规定了工业排放标准，出台了《工业排放令》。同时，对小型锅炉等供暖设备设定排放标准。

第三，设定机械设备排放标准，如工程机械等。

此外，为了减少空气污染，还在行政管理上下了工夫，德国有超过40个城市以及许多欧洲城市均设立了“环保区域”，只允许污染物排放少的车辆驶入。还通过补贴和宣传，鼓励人们利用公共交通以及骑车出行。

德国整治大气污染的另一个特色是变废为宝。比如汉堡市，把位于WIlhemsburg区的一座废弃的巨型防空洞改造为一个能源中心。这个防空洞在二战时期曾经庇护了3万人，不久以后，经过“变废为宝”，它将为周围的800户居民提供无污染的水电供应，还能为公共电网提供额外的电力。

汉堡的废弃物整合管理系统做得非常出色，通过垃圾循环利用和焚烧发电的先进设备，汉堡使垃圾变成能源山——不仅降低了垃圾填埋量，在焚烧垃圾的同时还能提供热能和电。市政垃圾现分类为纸类、玻璃、塑料、金属和生物肥料几类。为提升居民和商家进行垃圾分类的环保意识，政府举办了许多活动。

汉堡正在建设中的港口新城（HafenCitv），是目前欧洲最大的城市改造项目，可以说是可持续发展的国际城市发展样板。

港口新城改造项目中的重头戏是“易北河音乐厅”的建设。这是在一座老旧的咖啡仓库上构建的一个混搭现代风格的玻璃建筑，它将成为汉堡的新地标。“易北河音乐厅”除了在设计上具有极强的设计美感外，还兼具环保节能功能。为这个环保项目，汉堡市民慷慨解囊，已经捐出6800万欧元。

在港口新城改造项目中，无处不见节能环保、智能城区的影子。通过使用节能LED灯照明以及雨水的收集再利用，它可以减少70%的电力和40%的供暖消耗。

瑞士：治理大气污染的五大特点

在空气质量方面，瑞士名列全球第一。可你可曾知道，作为著名的旅游国家，瑞士其实也是世界上受污染威胁最大的国家之一。瑞士曾长期以高山畜牧业为主，森林覆盖率极高，19世纪末，随着瑞士旅游业的兴起和工业化发展，大量森林被砍伐。对此，政府非常忧虑，最终颁布了一部保护森林资源的法律，把森林保护纳入法制轨道。努力还是有结果的。最新数据显示，自2000年至2012年，瑞士环境表现EPI指数中的森林覆盖率，持续排名世界第一。

1、建设生态城市。瑞士国土面积不大，城市与乡村差距很小，在环境问题上基本实现了一体化保护。由于对森林和水资源的开发与保护得力，作为空气污染最主要元凶的煤炭和油料燃烧在资源使用中处于弱势地位，从整体上减少了能源使用的热排放，城市的空气质量也从源头上得到了有力的保障。资料显示，瑞士早在20世纪80年代就曾出台生态城市计划，现在已有接近190个生态城市得到欧洲的认证，还有11个城市获得欧洲生态城市的金奖。所有这些城市，已经基本上实现了生态型社会的目标。

2、狠抓交通改造。经济结构影响污染防治结构。瑞士向服务等第三产业的成功转移，使其现有空气污染主要来自交通行业和家庭排放。因此，瑞士在立法上，逐渐由对资源的合理使用规范，转而对交通、建筑和取暖等排放增长较快的部门进行针对性调整，其中又以交通领域为主。数据显示，瑞士平均每人每年产生的约6吨排放，交通大概占2.6吨。

瑞士的铁路系统非常发达，乘坐火车是瑞士民众最主要的出行方式，每天约100万人乘坐SBB瑞士联邦铁路列车，全国在使用的站台有807个。全国有三分之一职工每天乘坐SBB列车出差或通勤。令人惊讶的是，铁路交通如此发达，汽车普及率也非常高，瑞士环境却仍让人信服。徜徉于山水之间的火车，或紧邻波光粼粼的碧湖和葡萄庄园，或横穿阿尔卑斯白雪皑皑的峻岭和休闲山庄，其中的黄金列车和冰河列车更是瑞士观光旅游的主要线路。究其原因，截至2011年，SBB所运行的3138公里铁路线，加上非SBB线路总共五千多公里的铁路线，早已经全部采用电气化，排放极其有限。

3、引入经济手段。正如瑞士环保专家曾提到的一样，以行政强制命令为主虽然行之有效，但更多引入经济手段已经成为污染防治改革的方向。引入经济手段体现了“谁污染，谁付费”，“污染大，花钱多”的原则，使企业在制定发展战略时将环境保护置于其成本中，从而达到自愿减少污染的目的。瑞士政府对企业征收垃圾处理税、能源消费税等税种，这些收入的三分之二都会被用于相应的环境项目，剩余的则被投入公共基金。例如，技术发展基金每年有2500万瑞士法郎用以帮助相关企业发展低排放的交通工具与生产工艺。

4、鼓励企业自愿减排。与强制征税相配合，政府也积极鼓励企业进行自愿减排，上世纪90年代实施二氧化碳减排时，有1900多家企业自愿参与了该项目。政府对达到自愿减排目标的企业免征二氧化碳税，如果未实现减排目标，则对超出减排目标的每吨二氧化碳罚款100瑞士法郎，并要求其在下一个减排期内实现减排目标。此外，政府也采取颁发消费许可证和补贴等多种经济手段保护环境。例如，瑞士整个水泥行业都与政府签订了减排协议，政府对企业用于减排的黑泥等原材料实施优惠措施，以保证企业不因减排而降低经济效益。

5、对反面典型敢于说“不”。瑞士政府要求，所有柴油车必须在2007年前安装微粒过滤器。作为反面典型，政府曾在2006年点名批评瑞士军方，原因在于军方1.6万台军方柴油汽车没有安装过滤器却仍上路行驶。作为欧洲最早使用汽车尾气净化装置的国家，瑞士实行严格的汽车排放标准，为此也曾拒绝F1赛事进驻。目前，瑞士正积极实施欧盟私家车排放标准，规定至2015年，汽车行驶每公里允许排放的二氧化碳量为150克。

瑞士的努力取得了很好的成效。2010年的数据显示，自1990年至2010年，瑞士二氧化硫排放减少了85%，颗粒物质PMl0减少40%，氨氧化物减少了50%，而挥发性有机化合物减少了65%。瑞士的空气污染在过去20年得到了很好的改善。

美国：依靠法治和公共参与

美国整治大气污染有两个显著特点：依法治污和公共参与。

在依法治污方面，美国制定了许多法律法规。1955年，美国国会通过了“空气污染管制法”。1963年、1967年和1970年又分别通过了“清洁空气法”及其修正案等，加大了对空气污染源等领域的研究、检测及排放标准的制定等，成立美国国家环境保护局。1990年，国会又通过“清洁空气法”修正案，大幅增加了联邦政府的权力和责任。修正案增加了管理计划、控制酸雨和固定污染源操作许可证、保护平流层臭氧，增设执法机关。该修正案是目前美国实施空气质量保护的法律依据。经过多次修改的“清洁空气法”目前已将臭氧、一氧化碳、二氧化硫、二氧化氢、铅以及颗粒物（PM）等作为6种标准污染物。

环保局推出了4个新监管方案：一是国家环境空气质量标准，规定了6个标准污染物：一氧化碳、二氧化氮、二氧化硫、颗粒物、碳氢化合物和光化学氧化剂：二是国家实施计划；三是新源性能标准：四是有害空气污染物的国家排放标准。

在不考虑成本的情况下，美国国家环保局制定了全国空气污染物的防治标准，每5年对各项标准的执行情况进行审查和修订，并划分达标区和未达标区，审查和批准各州制定的快速达标及保持达标状态的州级实施计划（SlP）。根据环境空气质量监测结果，该局将全国划分为三类地区（1）未达标区，即不符合标准或造成其他地区不达标的地区；（2）达标区，即符合标准的地区：（3）无法分级区，即没有充分数据来确定该地区的适当状态。

按照法律，各州必须制定按期实现“国家环境空气质量标准”的计划，如不及时提交实施计划，或计划被国家环保局否决，国家环保局会采用多种制裁手段。比如收紧发放新排放源许可证，终止联邦政府的重大公路建设拨款等。对各州的计划实施及空气质量，国家环保局通过监测系统做出评估。法案对未达标地区有更严格的要求：根据问题的严重程度，进行地区分级，并采取严厉乃至强制管制。

在公众参与方面，美国法律赋了公众参与的权利。法律规定，公众可以参与各州空气质量实施计划的制定，参与国家环保局对各州计划的审批过程。如对审批是否符合“清洁空气法”提出异议，可要求法院责令国家环保局有所作为。

美国环保局等相关机构不仅向公众及时发布易懂的空气污染信息，还提供在空气污染的日子里如何保护健康、平时如何“从我做起”来提高空气质量的小贴士。国家环保局·专门设立了一个网站，随时公布全国各地的空气质量，把空气清洁程度分为六个等级，依次是好、一般、对敏感人群不健康、不健康、很不健康以及危险。网民只要在这个网上输入自己住址的邮政编码，就可以查出当地当天的空气质量，并可查询全美各地的动态空气质量指数图、臭氧指数图、PM2.5指数图以及根据各指数列出的全美空气质量最差的5个地点。

当污染较为严重时，美国官方网站会要求民众控制户外活动的强度和时间，以此来减少身体损害。此外，媒体还劝告民众不要在繁忙的马路附近锻炼，不要在室内抽烟，减少使用蜡烛、烧木头炉子，以控制室内污染。

美国大气污染控制方式中，尤为值得一提的是排污权交易。排污权交易，是指在污染物排放总量控制指标确定的条件下，利用市场机制，建立合法的污染物排放权利即排污权，并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制，从而达到减少排放量、保护环境的目的。排污权交易起源于美国，而后德国、英国、澳大利亚等国家相继开始了排污权交易的实践。

【作者简介】

程宇航，江西省社会科学院研究员。

责任编辑：李佳佳