煤电一体化企业惩治和预防腐败体系建设探索与研究

摘要：推进国有企业惩治和预防腐败体系建设，保持企业人员廉洁从业，促进企业规范运行是当前企业反腐倡廉建设的重中之重。中国水电甘肃能源投资公司探索的围绕制度、流程、风险、监督、文化五个要素，着力构建五个体系，为煤电一体化企业建设立体式腐败风险防控体系提供了借鉴。

关键词：煤电一体化；惩防体系建设；防控办法

作者简介：梁小成（1976-），男，甘肃平凉人，中国水电甘肃能源投资公司，经济师。（甘肃 兰州 730030）

中图分类号：F272.93 文献标识码：A 文章编号：1007-0079（2013）05-0167-02

推进国有企业惩治和预防腐败体系建设（以下简称“惩防体系”）是保持国有企业人员廉洁从业、规范企业运行的重要前提，是实现国有资产保值增值的重要基础，也是实现企业科学发展的重要保障。在惩防体系建设中如何将制度、教育、惩处与企业实际实现个性化融合，渗透到企业管控重要环节，形成大防控机制，中国水电甘肃能源投资公司经过几年的探索实践提出了“围绕五个要素、构建五个体系”的总体思路，收到了良好效果。

一、惩防体系建设情况

自《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年发展规划》实施以来，甘肃能源公司着力从制度、管理、风险、监察、文化五个方面着手开展工作，经过几年的深入探索和完善现已建立起了符合行业特点和公司实际的惩治、预防腐败的工作格局。惩防体系为股份公司煤电板块100亿的资产安全、1000多名干部职工的从业安全发挥了坚强的保障作用。从2003年华亭公司成立至今，中国水电甘肃能源板块已连续八年实现了干部职工“零违纪、零举报”的“双零”目标，被平凉市华亭县评为预防职务犯罪的唯一一家先进单位，惩防体系建设的做法受到了甘肃省检察院及相关部门的关注和推广。

二、惩防体系建设的主要做法及成效

五年来，甘肃能源公司结合煤电一体化发展定位，将惩防体系建设作为规范管理、防范风险、促进发展、战略推进的基础性保障要素来抓，在深入思考和广泛调研的基础上，确定了“围绕‘五个要素、构建‘五大体系”的惩防体系建设工作思路并加以推进，即：制度建设是基础要素，注重制度建设的预控性和动态性，着力构建制度防控体系；流程管控是制衡要素，注重流程建设的系统化和模块化，着力构建权力制衡体系；风险管理是预控要素，注重廉洁风险的可评价和可预控，着力构建风险预警体系；监督监察是保障要素，注重监督监察关键人和关键事，着力构建责任追究体系；廉洁文化是核心要素，注重廉洁文化的可传承和可复制，着力构建文化覆盖体系。

1.制度建设是基础要素，注重制度建设的预控性和动态性，着力构建制度防控体系

制度建设是惩防体系建设的基础性、全局性工作，制度建设重在与企业的匹配性，对具体事情的预控性，难在执行，贵在动态修订。甘肃能源公司作为股份公司重要的煤电一体化区域化能源投资公司，从公司成立就注重制度建设与公司发展的同步性、时效性和匹配性，力求将反腐倡廉约束力融入到制度建设的各个环节。

一是关注重要决策的制度体系建设。先后建立了《党政联席会议事规则》、《总经理办公会议事规则》等规范决策类制度18项。修订了“三重一大”决策实施办法，督促各子公司也分别修订了“三重一大”决策实施办法，对凡属“三重一大”的决策内容都进行了专项记录，重点记录决策过程，做到过程与责任可查询、可追溯。

二是以“三标一体化”贯标认证为契机，着力推进惩防体系制度标准化建设。2010年，开展了以质量、环境和职业健康安全为核心的“三标一体化”贯标认证工作。在此期间，新建纪检制度、标准22项，将纪检工作并入标准化管理体系。参照国内先进发电企业管理标准，重新制订了涉及党群、纪检、审计等方面的制度90余项，印刷成册后下发至各党支部、各部门、各控股公司，为惩防体系建设提供了科学、规范的预控体系。针对燃料采购、财务管理等“关键”业务，分别建立了职工廉洁自律条例。

三是支撑公司规范运行的基础性制度。公司先后制定了涵盖综合管理、计划经营管理、财务管理、安全生产管理、党建及反腐倡廉建设管理五个方面的制度96项，以满足公司当前发展的需要和规范运作的需要。

四是注重制度的动态修订、执行评估和效力发挥。先后制定了《党建工作责任制实施办法》、《纪检监察组织建设实施意见》、《领导干部述廉议廉制度》、《领导干部个人收入申报制度》、《领导班子民主生活会制度实施意见》等制度，重新修订了公司《党风廉政建设责任制实施办法》和《“三重一大”决策制度》，制订了《甘肃能源公司领导干部“二十项不准”廉政守则》，加强对公司领导干部的监督约束。

2.流程管控是制衡要素，注重流程建设的系统化和模块化，着力构建权力制衡体系

注重流程管理的制衡作用，重点放在决策管理、财务管理、资产管理、绩效审计、风险管理等内控关键程序和环节上，形成了一整套授权审批制度、责任联签制度、责任追究制度和监督防控制度。

一是编制了《流程管理汇总》，对管控的400多个模块进行标准化管理。编制完成了《甘肃能源公司岗位说明书》，做到了岗位职责、岗位风险明确化，对岗位可能滋生的腐败、渎职现象进行了预防性评估和警示。

二是注重流程控制的过程约束作用，投资230万元建成MIS管理信息系统，对照《岗位说明书》和《工作流程图》，在MIS系统上建立了物资采购及领料、燃料采样化验、工作票办理、机组运行指标数据采集等16个模块，有效避免了人为因素的干扰，形成了以权力运行受监控、运作程序不能更改、记录痕迹可以追溯为特征的工作流程，用清晰的流程防范腐败风险。

三是结合发电企业实际情况开展了以优化业务流程、提升管理效能为主题的专项活动，对各项管理流程进行了全面梳理，针对一些长期形成的习惯性、主观性工作流程通过制订管理标准的方式加以固化。对燃料采购等重大业务流程以效能监察的方式加以动态跟踪监督，建立了燃料监管机制。

四是强化燃料全流程管理，围绕火电企业燃料成本达到70%的现状，每年都将燃料管理列为腐败风险重点防控项目，加强燃料管理采购、制样、化验、掺烧全过程监督检查，针对存在的问题进行专项研究、集中攻破。建立了燃料动态监管机制。燃料管理部门每月向效能监察领导小组提交《燃料监管月报表》，通报当月燃料采制化情况，要求燃料管理必须做到公开、透明、阳光化。在燃料管理部门设立了燃料质检员，在纪检、生产岗位聘任了5名燃料管理监督员，并以制度的形式赋予其职责和义务。纪检人员每周两次到储煤场监督检查煤炭入厂调运等情况，掌握每月的进煤计划、供应商、来煤量、煤质等详细信息，对合同执行情况进行动态监督，参加每月两次的盘煤、盘油工作，随时掌握准确数据。

五是推行廉洁承诺和轮岗机制。在燃料管理人员中推行廉洁从业承诺制，逐级签订廉洁从业承诺书。对从事燃料管理工作满三年的干部、职工轮岗到经营管理等部门，从机制上规避长期从事燃料管理工作可能滋生的腐败行为。五年来共提拔、交流干部50余人次，全部由党委书记或纪委书记与其本人进行了任职、廉洁谈话，形成了谈话原始记录，实现了连续8年干部、职工零违纪的目标，没有诫勉谈话对象。

3.风险管理是预控要素，注重廉洁风险的可评价和可预控，着力构建风险预警体系

企业风险管理是一项关系到国有资产保值增值的重大工作，特别是在时下发电企业大面积走入经营困境的行业背景下，风险管理对于发电企业摆脱经营困境，实现企业持续、健康、稳定发展尤为重要。甘肃能源公司着重从廉洁风险、经营风险、关键业务风险方面入手加强了预控。

一是在全国发电企业率先编制完成了《腐败风险防控手册》。针对近年来国内发电企业腐败典型案例和发电企业行业特点，在认真调研、广泛论证的基础上，组织纪检、财务、经营、物资等专业人员编制完成了《腐败风险防控手册》，在国内发电企业中尚属首家。《腐败风险防控手册》主要由管理流程图、腐败风险防控和测评三部分组成，针对人、财、物、事四方面关键、敏感工作的19个岗位，查找出了在履行职责、开展业务、社会交往、处理个人重要事项等方面存在或潜在的腐败风险点106个，依照腐败行为发生几率以及可能造成后果的严重程度、紧急程度对查找出的腐败风险点进行了等级评定，按风险等级和岗位性质制定了防控措施。《腐败风险防控手册》系统分析了腐败风险源，认定了腐败风险等级，提出了腐败风险控制的有效办法，实现了腐败风险预警防控全员全覆盖。

二是率先建立起了由制度、流程和关键控制点组成的发电企业内部风险管控体系，编制了《风险管控体系汇编》，内容涵盖控制环境、风险评估、控制流程、信息与沟通、监控五个模块，涉及生产经营重点领域的19个岗位，共排查出106个风险点并划分了风险等级，按风险等级和岗位性质制定了防控措施，对风险各个环节做到了可控、在控，从源头上规范了领导人员、有资源配置权人员的经营管理行为和从业行为。《腐败风险防控手册》的发布实施对从源头上、体制机制上规范有资源配置权人员的经营管理行为和从业行为起到重要保障作用。

三是加强对市场形势的研判，防范经营风险。“十一五”以来，随着电煤价格放开，火电企业的经营环境正在发生质的转变，发电时数下降、电力市场低迷和电煤价格攀升进一步放大了火电企业经营风险。通过整合市场营销力量，建立了“大市场、大营销”体系，加强了对电力市场、电煤市场、国家及地方政策的分析预测和正确研判，通过开展富有成效的对口公关，共获得外送电量5.75亿千瓦时。

煤炭市场在经历了近10年连年涨价后开始出现松动，煤炭价格持续下跌，产能持续过剩，公司准确把握这一形势，将降低燃料成本作为减亏、扭亏的关键着力点和突破口，加大力度引进外省电煤和地方小窑煤并取得了显著成效。与4家地方煤矿建立了长期合作的关系。通过按照煤价煤质方式竞争性采购电煤的办法，采购的宁夏煤和地方电煤不含税到厂标煤价达到平均538元/吨，比2011年平均标煤单价620元/吨降低了13.2%。

4.监督监察是保障要素，注重监督监察关键人和关键事，着力构建责任追究体系

针对纪检监察工作由对项目监管变为对区域公司监管的实际，围绕监管对象由单一向分散转变，产业由熟悉的发电向相对陌生的煤、供水、地产转变，监管对象由全面创业向追求利润转变的现状，纪委提出了“四个关注、四个防止”的总体工作思路，即：关注产业链延伸，防止监管真空；关注经营形势变化，防止风险源扩散；关注“三重一大”决策，防止过程缺失；关注文化整合，防止创业精神弱化。

一是华亭公司与平凉市人民检察院建立了企检共建机制，坚持每年召开一次企检共建联席会议，每年至少开展一次廉洁从业教育专题讲座及主题实践活动，主动接受地方检察机关的监督，每年组织全体党员、组织关键岗位人员赴检察院观看预防职务犯罪图片展，到平凉市监狱进行警示教育。截至目前已累计开展5次。

二是注重发挥效能监察行为纠偏、过程控制、管理提升三大职能，将效能监察贯穿于经营链条全过程，保证各项工作的高效运转和闭环监督落实。结合发电企业特点，将“三重一大”决策、燃料管理、同业对标、管理提升、安全隐患排查作为效能监察的重点，定期进行检查并有针对性地提出效能监察建议。自2008年以来，公司纪委重点针对燃料管理、节能降耗、安全生产、三级公司经营管理等专项工作开展效能监察，累计立项42个，提出监察建议164条，共增加经济效益465.19万元，避免经济损失621.03万元，节约费用达348.21万元。生产经营指标逐年优化，华亭电厂循环流化床锅炉连续运行周期达到208天，连续安全生产天数突破2000天大关，华亭公司#2机组、#1机组分别荣获全国CFB锅炉135MW-150MW级纯凝机组竞赛一等奖、二等奖。

三是严格执行“三重一大”决策实施意见，纪委全程参与党政联席会、党委会、总经理办公会，在参与决策中加强监督，避免出现决策失误。全程参与股东会、董事会、党政联席会、党委会、总经理办公会等“三重一大”决策会议63次，涉及重大决策事项19项，重大项目安排事项8项，重要人事任免25项，大额资金使用21项。坚持将“三重一大”项目纳入司务公开范畴，在月度司务会上进行通报，涉及职工切身利益的薪酬改革、生活小区建设等事宜都邀请职工代表参加。

四是在历次招投标、物资采购等经营活动中，无论合同额大小都设立纪检监察人员担任监督员，参与全过程监督。累计举行合同洽谈40余次，累计合同额达60多亿元，保廉合同签订率达到了100%，没有发生任何违纪违规行为。

五是加强三级公司监管，防范投资风险。着眼检修运营公司战略定位，先后启动开展了“三个深入思考、四个决定因素”讨论活动以及“解放思想、隐患治理、管理攻坚”主题实践活动，实施了“百名核心人才”培养计划，建立了全员竞聘上岗和业绩评价机制。推行了廉洁从业十条禁令、二十个不准和“一票否决”制度，凡违反禁令其中一条的对所在项目部实行一票否决制度，一经查实，实行连带考核，当年党风廉政建设责任制定为不合格，对项目部当月绩效“零”兑现。

5.廉洁文化是核心要素，注重廉洁文化的可传承和可复制，着力构建文化覆盖体系

一是注重教育，开展专项活动，打造廉洁文化。坚持月度党委中心组学习制度，把反腐倡廉理论作为党委中心组学习的重要内容，有针对性地学习中央反腐倡廉最新指示和要求，累计开展党委中心组学习15次、科学发展观专题理论教育7次、党委书记讲党课9次、支部书记讲党课5次。对每年提拔交流的干部全部进行任职廉洁谈话，提高其廉洁从业意识。

二是将廉洁文化建设和反腐倡廉教育纳入企业宣传教育总体规划，自2008年以来累计开展廉洁从业专项教育活动、廉政学习30余次，受教育人员达500余人次。自2010年以来，先后开展了学习型党组织创建活动、“崇尚廉洁、拒绝腐败”主题实践活动、基层组织建设年活动、保持党的纯洁性专项教育活动，累计开展各项子活动达50余项，内容涉及警示教育、外出学习考察、专题讲座等各个方面。

三是加强廉洁文化建设的宣传报道，在国家及省市级重要媒体刊物上发表专题稿件10余篇，营造了“廉荣腐耻”的良好氛围和“风清气正”的发展环境。《企业党建论坛》杂志探索创新栏目和《甘肃省预防职务犯罪专刊》对公司惩防体系建设成果进行了全面介绍和推广性报道。

四是发挥文化引领作用，搭建活动平台，着力构建大预防机制。针对两家发电公司地域偏僻、青年职工多的特点，搭建职工活动平台，以良好的文化促进党风廉政建设。举办了庆祝建党90周年“永远跟党走”红歌演唱会，405名职工唱响主旋律，集中展示了公司成立八年来职工良好的精神风貌。组织140名党员分三批赴延安参观学习，以革命爱国主义教育培养干部职工的廉洁和忧患意识。邀请人民日报社甘肃分社社长到公司作了《读书·做人·爱国》专题讲座。组织党员、职工观看了《人类需要三大营养》、《传统文化的当代价值》、《走进音乐世界》、《感恩·责任·忠诚》等优秀专题片15部，力求以优秀的文化引导职工精神追求，提高职工的精神境界。党员坚持每月撰写5页政治学习笔记，在潜移默化中提高党员、职工的文化素养和思想境界。

（责任编辑：孙晴）