借鉴国外经验 提高我国食品安全监管水平

食品安全问题已引起国内外普遍关注，近年来我国食品安全事故屡有发生，造成的后果十分严重。本文分析了欧美等发达国家食品安全监管工作的主要特点，总结发达国家食品安全监管工作的经验和做法，对我国的启示主要是：食品安全工作应由统一部门管理并形成独立执行机构，食品标准应与国际标准接轨，提高检验技术能力，建立企业自我监控体系，加强法律法规建设。

国以民为本，民以食为天，保证食品安全、改善居民营养，不仅关系国民健康生存，而且直接关系着经济社会发展。随着生活水平不断提高，人们对食品数量和质量的要求越来越高，食品安全意识越来越强，不仅要求吃得饱，而且要求吃得好、有营养、更健康。近年来，农产品农药、兽药残留超标，食品加工滥用添加剂，食物生产环境严重污染等重大食品安全事件屡有发生，引起了社会的高度关注，广大消费者反应强烈。出现这些问题的根本原因是，我国经济进入“转型”阶段，有关农产品、食品法律法规体系和技术标准体系尚不健全，执法监管工作滞后。目前我国食品安全出现的问题也曾是发达国家进入同样发展阶段发生过的问题，欧美发达国家在解决食品安全问题的一些做法值得我们借鉴。

1.欧盟食品安全监管的特点

欧盟食品安全法规体系是以欧盟委员会“食品法律绿皮书”为基本框架的，2000年欧盟发表了“食品安全白皮书”，将食品安全作为欧盟食品法的主要目标，形成了一个较完善的食品安全法规法律体系，欧盟多数成员国的食品安全法律法规均是依照欧盟统一的食品安全法律并结合本国的实际制定的。欧盟食品安全监管的特点有以下四个方面：

1.1实施“单一部门型”食品安全控制体制 德国食品监管的最高行政部门是食品与农业部。该部门统一负责国家级食品安全监管工作，并颁布相关法规（包括技术法规）。这种体制的好处是：根据国家食品安全总体计划制定统一政策，保证基层执行政策、法律法规的一致性，避免部门间职能交叉造成管理资源浪费。这种管理体制有利于充分整合多种专业知识、集中力量对食品安全监管做出科学判断，提高管理效益。保证食品标准一体化，有利于国内标准和国际标准的衔接，促进食品贸易发展。由于事件的信息疏通、处理决策、组织执行结果反馈都在同一系统中，有利于突发性食品相关事件及时反应、尽快解决。有利于根据实际情况协调食品安全、产业发展及其贸易优先处理，实现三者和谐发展。

1.2建立两种模式的认证和标识制度 食品认证标识是保证产品抵御风险能力、保证食品符合卫生和健康标准的重要手段。在法国，食品认证标识是根据食品品质和生产方式不同而建立起来的，主要实施两种模式的认证和标识制度，即政府统一管理模式和各大超市自我管理模式。政府统一管理模式的食品认证标识主要由农业部负责。统一管理的认证标识包括原产地保护、红色标签、生态食品、CCP产品认证等。超市自我管理模式认证标识是指各大超市都建立了自我管理的认证标识（ FQC），超市的销售柜里有FQC标识的食品约占30%。

1.3实施从“农田到餐桌”全程预防控制 “从农田到餐桌”全程预防控制是法国食品质量安全监管始终坚持的原则。在监管中把过程预防与结果控制结合起来进行监管。具体采取如下措施：合规性检查。法国政府主要对食品供应链（生产者、加工者和销售者）相关方实施风险评估和管理。第一道防线是要求符合欧盟制定的法律和法规。供应链上的各种食品商必需遵循HACCP指南和方法进行内部检查。政府各监管部门负责实施监测计划和监督检查，若发现不守法的行为立即实行处罚包括没收产品、行政处罚、停业整顿等。生产条件的检查。从“农田到餐桌”对各环节进行食品安全监测。每个食品企业在开业前后都要对其产品、加工过程和相关文件进行检查。根据企业的总体卫生水平和生产活动的风险确定检查频率。产品检查贯穿于生产、运输、储存和销售等整个环节，检查内容包括产品的成分、微生物特征和储存条件（尤其是温度）。从第三国进口的动物产品、动物源及植物源产品也要通过边防检查站的检查并对基础设施随机抽查。

1.4建立政府部门之外的独立监督机构 欧盟较早地重视食品安全并制定相关法律法规，其体系完善，责任严格，监管措施得力，形成了立法与严格监管双管齐下的管理体系。英国1984年开始分别制定了《食品法》、《食品安全法》、《食品标准法》和《食品卫生法》等，出台了一系列专门规定。在执法监管方面提出如下要求：建立政府部门之外的独立监管机构。英国政府于1997年成立了食品标准局。该局不隶属于任何政府部门，而是一个独立的监督机构，主要职能是负责食品安全总体事务和制定各种标准，实行卫生大臣负责制，每年向国会提交年度报告。食品标准局还设立了特别工作组，加强对食品链各环节的监控。法律责任严格，监管职责明确。如责任主体违法，不仅要承担对受害者的民事赔偿责任，还要根据违法程度和具体情况承受相应的行政处罚乃至刑事制裁。如《食品安全法》规定，一般违法行为根据情节处以5000英镑的罚款或3个月以内的监禁；销售不符合质量标准要求的食品，根据情节处以最高2万英镑的罚款或6个月监禁；违法情节和造成后果严重的，对违法者最高处以无上限罚款或两年监禁。对授权监管机关赋于足够的权利。授权监管机构可对生产、加工和销售场所进行检查，检查人员有权检查、复制和扣押有关记录、取样分析。食品卫生官员要经常对餐馆、外卖店、超市、食品批发市场进行不定期检查，对屠宰场要重点监控，实行全程监督。严格执行食品追溯和召回制度。一旦发生重大食品安全事故，地方主管部门可立即调查并确定可能受事故影响的范围，通知公众并紧急收回已流通的食品，最大限度地保护消费者权益。

2. 国外经验对我国食品安全监管的启示

近年来我国食品安全事故屡有发生，带来的后果十分严重，广大人民群众对食品安全忧虑重重，觉得吃什么都不放心，引起各级政府高度重视，究其原因主要是法律法规不健全，执法不严，监管不利。通过分析发达国家食品安全监管工作的经验和做法，深感有以下几点对我国很有启示：

2.1食品安全工作由一个部门管理并形成独立执行机构 德国食品安全监管的最高行政部门是食品与农业部。美国成立总统食品安全管理委员会，协调整个国家的食品安全工作，职能互不交叉，一个部门负责一个或数个产品的全部食品安全工作，在食品安全管理委员会统一协调下，对食品安全工作进行一体化管理。现阶段我国的食品安全监管工作由多部门管理机构，食品安全管理工作分工是：农业部负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。这种多头管理，常常出现职能交叉、责任不清和食品安全管理环节遗漏等现象。欧美各国的食品安全法规确认了食品安全局的法律地位，该局是一个独立的执法主体，从工作内容看像是一个食品安全管理的技术支撑机构，对食品质量管理很注重预防，即通过风险评估、风险交流、提高食品安全危机与处理有效性。我国目前的食品安全监管机构均设在政府部门，往往既是运动员又是裁判员，出现事故责任不清甚至庇护，不利于食品安全的监管。

2.2食品标准应与国际标准接轨 发达国家食品标准由政府有关机构统一制定。如英国由食品标准局来制定各种标准，该局下设了特别工作组，对食品链各环节进行监控。我国食品标准包括国家标准、行业标准、地方标准、企业标准等，各标准有交叉又有空白，有的同一产品有几个标准，难以操作，有些食品往往是事件发生后才制定出相关的标准和规定，既不易执行也不易监管。应根据国际标准并结合我国实际制定统一的标准，避免多重标准。

2.3提高检验技术能力迫在眉睫 发达国家食品安全工作做得好是与先进而完善的食品安全监管技术分不开的，源头管理、市场准入、产品抽检等都有相应的检验技术。欧盟各国、美国、加拿大和日本等国在质检技术方面不仅先进，而且速度快、检测准确。目前我国食品安全质检技术能力无论硬件建设还是软件建设都有较大差距，高素质专业人员缺乏，这些都是我国需要提高的检验技能的关键所在。

2.4加快建立企业自我监控体系 法国不管食品企业规模大小都要求食品安全自我监制，建立自我控制体系，每个企业都要执行“食品危害与分析关键控制”管理，要求各大超市建立自我管理认证标识，法国最大超市家乐福的食品质量标识（ FQC）已成功实施了15年，这些做法很值得我们学习。

2.5加强法律法规建设 到目前为止欧盟已经制定了13类173个有关食品安全的法律法规，其中包括31个法令、128个指令和14个决定。各成员国依据欧盟统一的食品安全法律结合本国实际制定本国食品安全相关法律法规，保证了食品安全，最大限度地保护了消费者的权益。我国有关食品安全法律法规尚不完善，特别是食品安全法律法规和有关标准欠缺尤为突出，从近年来我国连续发生的几起重大食品安全事件来看，往往是事件发生后相关部门才制定出规定和标准。欧盟成员国和一些发达国家的经验和做法对我国制定食品安全法律法规很有借鉴意义。

摘自《农业经济问题》