严控非法洋垃圾转移防范进口废物环境风险

刘文佳　姜青新

近日，英国承认每年约有1200万吨的“洋垃圾”被从英国运送到非洲、印度、印尼和中国等发展中国家；而不久之前英国几百吨的“洋垃圾”被我国政府强硬拒绝。近年来类似事件屡屡发生，我们渐渐开始对禁止向发展中国家输出有害废弃物的《巴塞尔公约》产生质疑。国际间的废物贸易虽有其经济合理性，但也存在极大的环境风险。非法的垃圾转移不仅会导致现实和潜在的环境污染，更会危及国家环境安全。

洋垃圾特指以走私、夹带等方式进口国家禁止进口的固体废物或未经许可擅自进口属于限制进口的固体废物。此类垃圾被非法转移入境后，得不到及时有效的处理，会对当地环境造成巨大危害甚至会危及国家环境安全。此次英国公开承认向发展中国家运送“洋垃圾”事件不仅向各国政府又一次敲响环保警钟，更要我们对“洋垃圾”走私日益猖獗，屡禁不止的现象进行深刻反思——问题究竟出在哪里？

利益是驱使“洋垃圾”非法转移的根本原因

在非法转移垃圾过程中，高额的利益始终贯穿其中。发达国家为了避免高昂的处理费用及环境污染，迫切希望把“洋垃圾”“卖”到发展中国家以转嫁危机。据英国《卫报》2012年报道，在大规模垃圾出口的背后，有巨大的经济利益。英国地方政府要向垃圾处理公司支付每吨35英镑的费用，而垃圾公司根本不对垃圾进行分类处理就装进集装箱，省下了大笔垃圾处理费用。同时购入“洋垃圾”的一方由于处于发展中国家，在以牺牲环境的前提下，购入“洋垃圾”利用经济差异以期获得转卖后的高额利润。另一方面原因是“有人在买”。中国在内的发展中国家居民消费能力不强，“物美价廉”的“洋垃圾”存在一定的“市场”，同时消费观念不强，加之市场监管不足，为“洋垃圾”的“入侵”提供了“温床”。

同时引入“洋垃圾”的企业并不具备完全处理的能力，往往采用填埋，甚至随意倾倒的方式，严重污染了当地的环境，尤其是一些电子废品，对土壤、水源甚至当地居民的健康产生巨大的威胁。

法律法规尚不健全以及执法力度不足成为洋垃圾转移的庇护

对于“洋垃圾”走私，在国际上通过填写报关单对“洋垃圾”进行瞒报、伪报是“洋垃圾”入关的常用的手段。《中华人民共和国刑法》第155条规定：逃避海关监管将境外固体废物运输进境的将以走私罪论处，依法追究刑事责任。《巴塞尔公约》中各国政府也就禁止向发展中国家输出有害废弃物，包括我们俗称的“洋垃圾”达成一致。对中国而言，废弃物中，只有可以作为废物再利用的部分，即可回收垃圾经过合法审批程序之后才可能进口。如果不遵循审批程序就是非法转移，包括跨国垃圾填埋也是非法转移的一种。非法转移垃圾这种行为违反了《巴塞尔公约》，也违反了我国的有关废弃物防治的法律。法律层面不允许出现非法转移垃圾这种情况，出现问题，绝大多数情况下是因为执法不严。例如据了解英国的洋垃圾运到发展中国家，只需要几步：第一步是取得证件。想要拿到证件十分容易，因为英国规定出口受污染垃圾为违法行为，但是出口“混合型”的“绿色垃圾”则是免费的，“没有特别的监管，所以很容易取得执照”。第二步则是将垃圾装箱，利用回程空驶的巨轮将垃圾运出。由于中英的贸易逆差，很多巨轮返航亚洲的时候都是空驶，回收公司利用这一条件，将生活垃圾和电子垃圾申报成“干净的废纸”或“电脑”等“混合型”绿色垃圾装船出口。第三，出口后的货轮有时会沿途再装载欧洲其余地方的“洋垃圾”，若途经非洲，就会将部分垃圾卸在非洲，然后驶向东亚等国，将垃圾卸在中国、印度、印尼等发展中国家。

全球资源循环必须规范在健全的法律法规以及有效的监管之下

从经济全球化，尤其在自由贸易主义和“污染权”以及“污染权交易”名义下，发展中国家正在日益成为全世界发达国家的垃圾场。发达国家为了避免高昂的处理费用及环境污染，迫切希望把“洋垃圾”“卖”到发展中国家以转嫁危机。我们不可否认废物贸易符合市场机制，从资源合理利用的角度看具有经济合理性，提高了资源的利用效率，在一定程度上促进发展中国家的经济发展。但由于不少发展中国家废物贸易管理的法律法规不健全，具体实施中也缺乏必要的能力，因而对当地的环境造成了潜在和现实的威胁。同时，不少废物贸易、特别是某些有毒有害和危险化学品的废物贸易也是违背《巴塞尔公约》基本准则的。

面对全球不公平的废物贸易，发展中国家往往由于相关的法律法规不健全，执法不严，时不时地导致了现实和潜在的环境污染，危及国家环境安全，甚至引致社会动荡。英国多年来能够屡次向中国等发展中国家出口“洋垃圾”，究其根源，有其必然性。

改革开放以来，我国制定了比较完善的进口废物管理法规、政策与监管机制，但由于进口废物高额利润的驱使以及废物贸易管理与国外的体制等诸方面的差距，加上我国进口废物监管能力不足和执法不严等问题，我国目前非法进口废物的现象日益严重，威胁了我国的国家环境安全，所以应建议政府将进口废物贸易列入当地环境应影响评价的内容，未经环境影响评价的，一律不予审批。

切断走私者的利益链，建立合理规范的回收体系

首先我们应针对“洋垃圾”经营双方进行监管，对公司的运输过程，垃圾的处理方式进行全程监督，加强从进口、流通、再加工利用等多方面环境监控力度，严格执法，确保进口废物流向具备加工利用能力的企业，有效实施进口废物全过程环境管理。对于任何走私行为坚决依法打击，切断走私者的利益链。政府应对废品处理企业树立正确导向，依法打击各种不规范企业，对正规回收企业进行支持，提高有关企业对于垃圾的处理能力，对消费者给予激励措施，鼓励废弃电子产品向正规回收企业流动。与此同时，鼓励各种生产企业（特别是电子产品的生产企业）建立自己产品的回收体系，防止企业产品在寿命到期后未经处理流入社会造成环境污染。

同时监管部门应审视自身是否监管不力前文提到“洋垃圾”走私公司通过填写报关单对“洋垃圾”进行瞒报、伪报是“洋垃圾”入关的常用的手段。因此海关监管是防止“洋垃圾”的重要一环，只有监管部门认真履行自己的义务与责任完善进口废物环境管理部际协调会机制，强化环保、海关等相关部门政策的协调，环保部门要加大相关法规、政策的建立健全，并强化执法能力；海关部门则要牵头其他有关部门联合协作，打击非法废物贸易才能在中国门口将污染截断。

遏止中国“洋垃圾”的猖獗并不仅仅需要政府对于国内市场的引导与监管，还需要积极寻求国际合作。《巴塞尔公约》是有效控制有害物质毒害的重要国际公约，而且具国际法的效力，不应成为一纸空谈。所以中国应与各发展中国家一道确保该公约的有效落实，维护发展中国家的利益，保护我国环境的安全。

总之，“世界上没有废物，只有放错了地方的资源”，这句话本身并没有错误。但对一些法律法规不健全、管理不善的发展中国家来说，废弃的有毒化学品、作为资源利用难度较大的废弃物（如电子垃圾）的无序进口，无疑将会给接受国带来极大的环境风险。因此，我们在探究问题之后要努力寻求解决的方法。

自改革开放以来，我国已建立了比较完善的进口废物环境管理政策与监管机制，但不可否认，由于进口废物高利润驱使和国内外环境管理差距的存在以及进口废物环境监管能力不足等问题，目前废物进口依然存在无序问题，并严峻挑战国家环境安全。

我国废物贸易带来的严重环境风险，一方面是由于经济利益的驱逐，另一方面是一些出口国钻《巴塞尔公约》空子向我国转移环境污染。同时也彰显我国进口废物环境管理政策法规尤其进口废物的贸易政策措施还不尽完善。

仅从废物进口、流通和再加工利用环节看，我国进口废物环境管理面临的挑战主要包括以下方面：第一，在进口环节，进口废物环境管理办法、标准、制度不完善，尤其管理机制设计不合理，进口废物的潜在环境风险和影响较大，加剧我国对外贸易的环境逆差；第二，在海关环节，进口废物以好充次、逃税和逃证的现象严重，海关环节的监管能力与力度不足，夹带垃圾和非法垃圾进口现象时有发生；第三，在废物进口后流通环节上，废物审批后监管力度不够，地方环保部门把关不严、倒卖证件等，进口后流通环节监管能力不足，导致进口废物流向未经批准且不具备污染防治能力的废物加工利用企业；第四，审批后、加工过程中和加工后废物的环境监管不足，产生二次环境污染。

进一步调整我国进口废物的贸易政策

我国资源短缺，进口可用作原料的废物将是我国资源发展的长期战略。因此，我们应认真贯彻落实党的十八大精神，切实把握生态文明建设的关键时期，加强进口废物环境政策法规建设，强化运用贸易与环境综合管理手段，进一步促进进口废物环境管理，提高监管能力，严格执法。为此建议：

第一，完善进口废物环境管理部际协调会机制，强化环保、海关等相关部门政策的协调，环保部门要加大相关法规、政策的建立健全，并强化执法能力；海关部门则要牵头其他有关部门联合协作，打击非法废物贸易。

第二，将进口废物贸易列入当地环境影响评价的内容，未经环境影响评价的，一律不予审批。

第三、管理关口提前，对可能对环境造成影响的废物进口，预征排污费。排污费由进口商承担，将环境损失的补偿列入成本。

第四，加强从进口、流通、再加工利用等多方面环境监控力度，严格执法，确保进口废物流向具备加工利用能力的企业，有效实施进口废物全过程环境管理。

第五，充分利用《巴塞尔公约》的等国际公约控制非法废物贸易。加强相关国际法、国际公约的研究，运用国际环境法相关手段，维护和确保我国在进口废物中的环境安全。

总之，随着我国经济快速发展，资源缺口加大，同时我国劳动力低廉优势以及国内外环境管理差距的存在，我国进口废物在弥补国内资源缺口的同时，严峻挑战国家环境安全。因此作为废物进口大国的我国，应高度关注非法进口洋垃圾事件的警示性，充分认识进口废物的环境风险和环境管理面临的挑战，进一步调整进口废物的贸易政策，有效防范进口废物的环境风险，确保国家环境安全。（作者单位：刘文佳，环境保护部环境与经济政策研究中心；姜青新，山东财经大学）

编辑/赵钧