海事行政处罚中行政相对人的认定

颜晨广

摘 要：由于在水上经营活动中的参与人较多，海事行政相对人的认定具有复杂性和多样性。本文依据相关法律、法规并结合目前国内海事行政执法现状，分析船舶所有人、船舶经营人、船员的主体认定，进而以对物行政行为学说和法人拟制说等学说为基础，对船舶本身作为行政相对人这一假设的合理性和可行性作研究和探讨。

关键词： 行政相对人 主体认定 对物行政行为 船舶拟人化 法律拟制

海事行政相对人是指海事行政主体依法行使行政执法权的作用对象，是海事行政行为的受领人。具体是指海事行政主体依据海事行政法律法规行使水上安全监管、船舶防污染、船员证书管理等职权时与之相对应的一方船员、船舶所有人或经营人等公民、法人与相关组织。由于在水上经营活动中的参与人较多，对于海事行政相对人的认定具有复杂性和多样性，正确区分相对人和参与人是开展行政处罚活动程序正当性的前提与基础。

船舶所有人与经营人主体身份认定

由于水上航行存在较高的专业性和风险性，船舶所有权与经营权往往是分离的。目前《内河交通安全管理条例》、《国际海运条例》等法规中将处罚对象表述为“船舶所有人或者经营人”，而实际中由于存在挂靠经营、个人承包等情况，导致所有人与经营人存在多重组合，两者的责任划分存在不确定性。

自主经营管理。交通运输部2008年2号令规定 “自然人经营单船600总吨以下的内河普通货船运输应当办理个体商户登记”，其他船舶经营人则均要求设立法人。此两种情况所有人与经营人为同一人或组织，自主经营下的主体身份认定并无太大争议。

挂靠经营管理。挂靠经营在我国内河和沿海水运市场中比较常见，船舶所有人为实际经营人，但出于营运资质、贷款信用等因素挂靠于有营运资质的水运企业，所有人向挂靠公司支付管理费并以公司名义从事运营，该模式下经营人普遍存在“挂而不管”的情况而未实际参与营运。“二元说”观点认为，在认定行政责任主体时需从“运行支配”和“运行盈利”两方面来考量。笔者比较认同这一观点，并进一步提出“目的说”，认为应当依据行政处罚的目的来决定处罚对象。既然行政处罚的目的是为了纠正违法行为来教育相对人自觉守法，不符合处罚目的而确定的处罚对象会造成处罚盲目性，以处罚目的来推导处罚对象符合行政法律逻辑，而海事行政处罚的目的是：保障和监督海事行政管理，维护水上交通秩序，防治船舶污染水域，从处罚目的看，无实际安全监管责任的挂靠公司不应当承担行政责任。

承包经营管理。船舶所有人和登记经营人为公司，实际经营人为个人，其实质是一种内部承包经营的形式。承包经营相较于挂靠经营和光租经营有所不同，承包人与发包人的经营是捆绑式的，两者同时具有“船舶支配人”和“利益享有人”的法律地位，应当共同对船舶营运附有监管维护的责任。

船长与船员担负行政责任的必要性

船长和船员是船舶所有人或经营人的雇佣人员，雇佣关系下的被雇佣人按照雇主的要求实施的行为，所产生的行政法律责任应当由雇主承担。然而，船长的责任与一般的雇佣人员有所区别，我国《船员条例》中船长的概念明确船长应当具备综合性驾驶技能和航海经验的最高指挥者，封闭环境下的最高命令者，水上安全最终责任人三重身份。由于水上航行的特殊性，雇佣人出于绝对的信任将整船交付于船长，而水上多变的情形允许船长“将在外军令有所不受”，船长凭借技术和经验所做的决定具有独立性，所以船长在一定的条件下能够成为行政处罚的对象。我国海上和内河《海事行政处罚规定》规定了对单位和个人实行类似于刑法的双罚制，只处罚单位会降低船长的违法风险，不利于真正做到责任到人，不利于海事事故的预防。所以在海事行政处罚的相关法规制定中，对船长存在主观过错的行为可处以罚款、暂扣或吊销适任证书等处罚。船员是“经过船员基本安全培训，并经海事管理机构考试合格”的船上工作人员，对于船员的处罚的目的是以教育、警戒为主，所以对船员处罚主要以服务簿扣分的申诫罚为主，以财产处罚为辅。

船舶能否作为行政处罚对象

由于海事行政相对人的认定较为复杂，无形中加大了行政机关的举证责任，不利于处罚决定的执行。目前国内部分地区海事部门将船舶作为行政处罚的对象，而相关法律、法规中虽无相关规定，但在条文中出现大量船舶拟人化的表述，例如“船舶、浮动设施遇险后未履行报告义务或者不积极施救的……”， “船舶首次申领船舶签证簿……”，可见目前在我国是否能将船舶认定为行政相对人还很模糊。

《中华人民共和国行政处罚法》中规定的行政相对人包括公民、法人或者其他组织，而船舶作为一种物是否能成为行政处罚对象还存在争议。船舶具有法律主体的部分特性，被认为是具有一定权利能力和行为能力的法律实体，例如我国《海商法》第一百九十一条规定了同一船舶所有人的船舶之间彼此相互赔偿，赋予船舶请求权和承担义务的能力。船舶拥有船名、船龄、国籍、船籍港等，具有人格性，所以英美法系国家将船舶拟人化，在海事诉讼法中称扣押船舶为“逮捕船舶”，设立了对物诉讼的法律制度。对物诉讼起源于英国海事法，由于海事法律关系复杂，具有跨国性、流动性和不确定性的特点，对物诉讼起到财产保全的作用。虽然对物诉讼是一种程序法上的概念，但该制度的设立原因是基于船舶和水上交通的特性而制定的，在海事行政法中同样存在这样的问题，有必要探讨对物行政行为在海事执法中的运用。

对物行政行为源于德国行政法中“对物的一般处分”的概念，承认了物能够成为行政行为的受领人，我国台湾地区行政法也引进了这一概念。德国行政法学者施托贝尔将对物行政行为界定为：作用于特定的物上，在与财产有关的行政处理行为中，间接作用于人的行政行为。对物行政行为直接将物视为行政行为的受领人，将其引入海事行政处罚中具有以下优点：

使行政处罚具有继承性。行政处罚通常情形下不具有继承性，一旦当事人死亡或者组织解散后，行政处罚会因为缺失相对人而终止调查或终结案件。但在个别海事案例中情况有所不同，由于当事人的死亡并不会改变船舶的物理属性，船舶某些自身客观缺陷不以人的死亡等因素而消灭，所以通过对船的处罚将责任继承给船舶的接管人。例如，当船舶设备或船员配备不足时，主管机关有权禁止其离港，或令其停航、改航或停止作业等决定，这种处罚针对的是船舶本身，不以船长的死亡等事件而结案，行政责任继续延伸至船舶继承人或接管人。

简化相对人认定的程序。高效原则是行政法的基本原则，通过以船为中心来锁定行政受领人，避免了甄别当事人环节的资源浪费，从而提高了行政效率。例如行政部门对事故在逃船舶发出通缉令，以船名船号或船的物理结构特征作为“通缉人”正是因为船舶具有人格化的特征。此外，在海事行政执法中，对违章船舶常常通过扣留船舶证书来实现对当事人的监管，因为船舶证书是船舶法律属性的体现，没有证书的船舶无法实现船舶签证和运营，所以扣留证书实际上已经起到控制船舶和船长的作用，以物控人既利于实现也方便了船公司或船员，符合行政高效的原则。

避免地域管辖冲突。我国《行政处罚法》规定行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖，由于船舶是动态的，海事违法行为发生在船上并通常保持一定的持续状态，具有“随船走”的特点。《海上海事行政处罚规定》中对海事行政违法行为发生地解释为“包括海事行政违法行为的初始发生地、过程经过地、结果发生地”，是结合船舶跨区域流动性这一特点的扩大解释，即使违法行为发生在装货港或船舶所有人登记地，但发现地海事部门同样拥有对违法行为的管辖权，是以船为中心的行政管理模式，避免行政管辖权的冲突。

经过上述分析可见，对船舶采取对物行政行为是具有合理性的，但是目前对物行政行为概念只是在德国和我国台湾地区等比较成熟，而我国学者马怀德教授最早引入此概念但并不被行政法学界所接受，所以我们不妨继续探索将具有人格化的船舶拟制成为法律上的人。拟制学说是德国历史法学派的萨维尼创立，认为自然人才是权利义务的主体，法人只不过是出于需要，法律将其拟制为自然人以确定团体利益的归属。船舶是一个庞大的组织系统，以自身的财产对外从事经营活动，拥有自己的名称、依法营业登记、设有法人代表（船长）等特点，故有学者认为船舶是一种非法人组织或者准法人。笔者基本认同这种观点，并认为船舶是一种类似于“子公司”的一种非法人组织。船舶被其所属船公司实际控制，并拥有自己所有的独立财产，拥有自己的名称和类似于董事会的决策机构（高级船员对船舶的运营安全做出决断），涉及重大决策或重大人事安排需要由“母公司”（船公司）决定。上述特征符合“子公司”的设立要求，但这种“子公司”所拥有的经营权限只包括安全管理和代理船东签发提单、签订救助合同等，这就决定了船舶只能以一种比较特殊的组织形式而存在。

结论

笔者提出的船舶拟制观点是基于船舶和船上组织的特性，将行为能力赋予船舶，使其获得法律主体资格是可行的。所以，经过拟制后的船舶成为我国法律上“其他组织”，能够成为海事行政执法中的相对人，从而解决海事行政相对人认定复杂的难题。 （作者单位：上海市宝山区地方海事处 ）