生态文明建设的政府主体责任研究

毛小扬

摘要：

随着人类社会的发展，特别是资本主义制度产生以来，生产的唯利性、生活的享乐性、生存的过度依赖性带来了各种严重的生态病灶，不断危胁着人类的可持续发展。党的十八大报告提出全面建设生态文明，作为责任主体的政府要处理好人与生态的矛盾：首先，注重培育生态保护理念，政府率先垂范；其次，从根本上解决贫富差距问题，促进共同富裕，为凝聚生态共识，生成生态目标，共促生态文明奠定物质基础；最后，以政绩考核、行政问责方式和以法治为保障将生态文明建设落到实处。

关键词：生态文明；培育生态理念；改变生存方式；实现共同富裕；行政问责

中图分类号：DF46 文献标志码：A 文章编号：

1008-5831（2013）06-0114-06

一、生态文明建设面临的人与生态之间的历史纠结

人类产生于自然之中，“人直接地是自然存在物，是自然界的一部分”^[1]，人类与自然两者间永远处于对立统一关系之中。“自从人类在地球上诞生以来，自然界就有了自己的对立面，它不再是一个按照缓慢节奏进行演化的纯自然系统，而是逐步变成了人化的自然系统。人类改造自然的活动一直存在一个副作用，就是对生态系统的破坏”[2]1。人类生命的维系最基础的、最根本的需要靠自然提供，人类是自然界生物链中极为特殊的一环，“任何人类历史的第一个前提无疑是有生命个体的个人存在。因此，第一个需要确定的具体事实就是这些个人的肉体组织，以及受这些肉体组织制约的他们与自然界的关系”^[3]。在远古时代，人类完全屈从于自然，有限地向自然索取其生存需要，“人们顺从、敬畏自然，祈求自然的恩赐和庇护，人与自然之间呈现出自然的和谐关系”[2]65。进入农业社会后，生产活动频繁，人口增加，开荒种地、毁林造田时有发生，水土有所流失，生态问题初始显现，在人与自然的基本和谐中出现了对立的萌芽。近代以降，随着文艺复兴运动的到来，理性与个人主义启航，人的主体地位强势崛起，自然生态环境处于被严重忽視的地位。近代哲学之父笛卡尔认为“人对自然和动物没有义务，除非这种处理影响到人类自身”^[5]，“人与大自然之间的恰当关系是便利和实用。这里毋需任何负责任，因为大自然的唯一价值是工具性和功利性的——也就是说，是根据人的需要来确定的”^[6]。它体现出近代资产阶级价值观一直把人与自然的关系片面理解为纯粹的外在主客体关系。所谓外在关系，是指人之社会的存在与自然界独立，因而人与自然是分立的；所谓主客体关系，是指人相对于自然来说是高高在上的主体，自然则是供人类认识和改造的客体，好似一种主仆关系。尽管它充分强调了人的主体地位，激发了人的主体性，有着推动历史进步的作用，指导了300多年来的工业革命和科学技术的发展，使人类迈进了一个狂飙式的发展阶段——资本主义阶段，它创造了比以往任何世纪创造的价值总和还要多的时代。可是“新技术是一个经济上的胜利——但它也是一个生态学上的失败”^[7]。因为技术、工具理性至上时代的到来，赋予工业文明控制自然、征服自然的能力，赋予人类向大自然无限度索取的能力，让其大量开采能源资源发展工业，无节制地排放废水废气等污染物，使本国生态环境发生严重的恶化。对外，新航路的发现，资产阶级用野蛮暴力的方式打开落后国家大门，使其被迫席卷到全球殖民化的市场中，形成“世界市场”，开辟出商品倾销和廉价劳动力的场所。资本家通过不平等生产交换而产生大量剩余价值，积累形成资本，资本上升为时代的轴心，资本自身的循环增殖性生成为奴役殖民地国家人民的权力，不断掠夺落后殖民地能源资源，造成了严重的生态灾难。约耳卡沃曾尖锐指出：“我们的社会规则是资本家制定的，在积聚财富的欲望支配下，资产阶级贪婪地攫取能量和资源，无休止地制造垃圾，毫无疑问这些都是造成生态危机的原因。但是，资本家只能按照最大限度地追求利益的规则行事，否则就会被其他遵守这一规则的人所淘汰。由于对自然的开采是获取利益的来源，所以资本家对自然的掠夺程度必然会不断加剧。”^[8]这充分体现出资本家生产方式的唯利性、生活方式的享乐性、生存方式对环境资源的严重依赖性。二战以后许多殖民地人民取得国家独立、民族解放。然而独立的民族民主国家，基于自身发展水平的落后地位，为了加快发展又不得不借助于发达资本主义国家的资金、技术条件，这既是机遇又是挑战，发展中国家只能更多地以靠出卖资源能源，破坏生态环境为代价赚取外汇收入发展自身，而资本主义国家运用自身的发展优势也就名正言顺地通过跨国公司转移落后生产方式来破坏发展中国家的自然生态环境，一些高污染、高能耗、高排放的企业回到了发展中国家。当然，面对共同的气候变暖等全球环境问题，资本主义国家虽然有所觉悟，也制定出环境税收等保护措施，但仍力不从心。作为现代工业文明价值的发育者决定着其仍将主要精力用于向全球推广其生产生活方式，借此以消除全球市场障碍，巩固领先优势。因而，也就根本无暇审视和深刻反思其扩张所导致的环境恶化等全球负外部性问题，也就极不情愿承担对生态环境减缓技术和资金的支持。

中国虽极力避免生态环境问题，却难以独善其身。建国后，在学习苏联模式中未能很好地扬长避短，虽然毛泽东同志提出“要以苏联经验为鉴”，无奈影响实在太深，事与愿违——重工业为主导的发展模式并未得到有效调整，反而加速比例失调，“三面红旗”的确立，加之矫枉过正的“除四害”行为等，使自然生态环境遭致不小的破坏，及至后来由于文化大革命的爆发使国家发展遭受重大挫折。1978年，以邓小平为代表的新一届领导集体总结国内外正反两方面经验，决定将工作重心转移到经济建设上来，作出了改革开放的伟大决策。经过30多年的发展，中国社会取得了举世瞩目的成就，国内生产总值一跃超越英法德日位居世界第二位。为此也付出了较大的代价：市场发展中的失范行为导致部分人唯利是图、贪婪、自私；收入水平的提高也滋长了部分人腐朽、堕落的生活方式，吃野味、穿虎皮、取熊胆等为享受而戕害动物生命的行为屡见报端；一些企业以短期利益代替长远发展，在经济效益至上的影响下，不加辨别地引进、发展无实质技术含量的粗放型产业甚至重污染产业，特别是一些地方政府为获政绩，无所顾及地搞重复性建设，不计后果地多快多上工业项目，并且将外部性污染成本降得很低，导致其对环境的“外部不经济性”问题，其所引起环境污染、资源破坏、废水废气排放等问题致使水质变坏、空气浑浊、垃圾成堆、气候变暖、水土流失加剧、草场退化、荒漠化加速、大量可利用土地贫瘠化。

进入21世纪中国生态事故有加剧趋势，舟曲泥石流、两河洪涝、西南地区的干旱、北方地区的沙尘暴，尤其是近年的雾霾天气等自然灾害频繁，使经济社会发展和人民生命财产安全蒙受了巨大的损失。正如恩格斯所言：“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。”^[9]只承认自然的工具价值，否认自然界的内在价值，导致自然被排除在人类的道德关怀之外，人们以不道德的方式对待自然事物和自然环境，自然也反过来对人类进行报复。美国研究大气层的科学家杰姆斯·洛弗劳克号召人们：“不要伤害大地女神的存在方式，重新回复到和我们的生命伙伴合作共存。”^[10]面对日益严重的生态环境问题，党的十八大从战略高度与长远角度正式提出建设生态文明，并将其放于突出位置，与经济、政治、文化、社会作为“五位一体”的布局，贯穿于社会主义建设的全过程。这是一种超越于工业文明之上的更高层次的文明，它不仅追求经济、社会的进步，而且追求生态进步，呼唤人、社会、自然的和谐相处、相得益彰，它是落实科学发展观，实现“中国梦”的一种崭新愿景。因此，各级政府要解放思想，以一种更为宽广的包容逻辑或生态理性思维，反思并超越工业文明价值理念，改进、改变、改善既有的不合理生产生活生存方式，采取有效措施将对自然的合理索取与依法保护有机地结合起来，实现科学发展，实现人与自然和谐统一。“人在生态关联网中遇到了严格的控制。我们意识到我们不是作为主人面对这一发展，我们自己也是整体的一部分。虽然我们成为进化的帮手，可以影响其方向，但是自然不是我们可以随意摆布的物体，而是我们得适应自然，以便使自然根据其规律按照我们的意愿起作用”^[11]。

二、生态文明建设实现人与生态关系和谐的政府责任

（一）进行生态理念培育与政府率先垂范

没有革命的理论，就没有革命的行动，思想是行动的先导，规定着方向与行为。面对现阶段羸弱的生态思想观念，必须加大思想教育力度，更加解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，以马克思列宁主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系为指导，特别是以科学发展观这一理论成果指导实践，教育人民。培育生态理念，关键是重新树立生态价值观，对人与自然关系进行严肃哲学反思，坚决摒弃传统哲学的二元论范式，改变只承认自然的工具价值，否认自然界的内在价值而导致的自然被排除在人类的道德关怀之外，人们以不道德的方式对待自然事物和自然环境观念；超越其关于人与自然分立的观念，而使哲学思考走向荒原、走向自然界，把认识自身、社会、自然的有机统一关系作为首要原则，把人、社会、自然视为一个整体。使每一个公众感悟“不是把人理解为从某个原初位置环视一切的完美的观察者，而是理解为我们周围的生命故事的活生生的参与者”^[12]，既要使“天人合一”的传统中国环境哲学智慧复归，也要超越人类中心主义、生物中心主义、生态中心主义而实现生态社会主义环境理念的历史辩证性转向。西方生态学家提出“手段简单，目的丰富”^[13]的格言，“手段简单”，是要求倍加尊重自然万物生存与发展的平等权利，竭力减少人类对生态环境的干涉与破坏；“目的丰富”，是要求人们把生态的自我实现，当作追求的重要目标，把人与自然的和谐相处，看作是人类精神品格的重要进步。

加强生态理念教育需要创新方式，将生态环境理念融入社会主义核心价值体系中，写入教材，进入课堂，植入头脑，这本身也是环境保护这一基本国策的内在要求。借助大众传媒和公众人物尤其是公益广告等资源平台，向人民群众宣传生态价值理念；打造一支由院士、专家、学者、名流组成的生态保护宣传大军，定期到企业车间、科研院所、街道乡村进行宣讲，建构人民生态伦理观，如同关注个人的发展与国家的命运一样，将社会发展与环境的保护联系起来，人类只有一个共同的家园，保护好身边的环境就是保护人民自身的生存环境。“从社会角度看，建立良好的环境教育机制，充分发掘民间环境保护和教育力量是解决环境问题切实可行的办法”^[14]。因此政府应积极鼓励民间组织等第三部门参与其中，尤其是环保公益组织等运用自身优势加强国际民间交流与协作，使其协助自身号召、引导社会关注、关心环保问题，鼓励、召集全社会有责任心的商人、名流、致富阶层参与到环保理念宣传、资金支持等实践活动中来，共同营造、共同引领尊重自然、保护环境、敬畏生态的良好风尚。

生态理念的形成教育是关键，这也是根本的手段与方式。但榜样的示范也孕含着巨大的力量，“相对于社会舆论而言，榜样作為道德力量更具有直接的说服力，因为榜样的力量是无穷的”^[15]。领导干部率先带头树立生态保护理念，践行低碳生活和厉行节约方式，必将带来积极的、健康向上的社会效应，这不仅是先进性的具体要求，更是深入实践科学发展观的具体体现：一是将“资源节约型、环境友好型”社会建设作为执政的基本内容，这是将节约与友好作为其本质，作为价值评价的标准和所追求的善，因为节约是对生活合理的计划和消费的明智选择，为可持续提供可能；而友好，是亲近友善，体现人与外部自然环境的和谐相处，实现共荣共生。总之，自然资源节约、生态环境保护与社会的发展处于并驾齐驱的势态是政府执政的基本进路。二是以“新型工业化道路”为契机，将“三高”企业退出市场列入终极目标；促使各类企业转变生产方式，加大资金投入力度研发新技术，并运用新科技提升生产工艺，改进工业技术流程，优化生产配置，提升产业结构转型升级，给予污染治理型企业减免税收等奖励政策；在全社会倡导并积极扶持绿色企业，鼓励绿色生产、绿色生活。

（二）改进生产生活方式与实现共同富裕

首先，转变发展方式，改进生活方式。转变发展方式，首先要转变发展观念，“超越机械世界观和人类个体主义，代之以生态世界观和生态整体主义，并深入到实践中促使经济至上主义向生态经济的转变、科技第一向生态科技的转变，以及在总体上工业文明向生态文明的转型。”^[16]落实科学发展观，建构“绿色”主题，培养绿色理念、发展绿色产业、推进绿色农业、培育绿色企业、生产绿色产品、构建绿色流通、实现绿色消费、营造绿色文化、形成绿色经济。其次，学习先进环保技术、借鉴实践经验，牢牢把握科学技术是第一生产力，独立自主加强技术的攻关与创新，不断开拓效用，降低能耗。推进新型替代能源研发已在一些发达国家初见端倪，科学技术不仅是人类满足自身的工具，也应当为整个自然界良性永续发展而服务。第三，必须坚持资源能源国家层面的统一支配和使用，即确保其国有性。在宪法与法律的确认与保护下，在实现代际之间可持续发展的前提下，辅之以行政手段，科学合理分配与调拨资源，实现代内的合理利用，将资源运用在关系到国计民生的合理诉求上。

就生活方式而言，“手段简单，目的丰富”作为西方生态学提出的全新生活价值观念、消费方式，它向目前占统治地位的消费主义提出质疑，引导我们过简单而富有生产成果的生活。人类生活的文明尺度，不是在于生活標准即物质占有量的多寡，而在于生活质量即物质的合理利用和精神完善。现代生活方式迈向生态化的大趋势，是倡导人们借助现代科技的成果，以最低限度的资源消耗和对生态环境的最好保护手段，满足自身日益讲究而简单的物质需要和不断成长的精神需求。“我们是自然界的一部分，而不是在自然之上，我们赖以进行交流的一切群众性机构以及生命本身，取决于我们和生物圈之间的明智的、毕恭毕敬的相互作用。忽视这个原则的任何政府或经济制度，最终都会导致人类的自杀”^[17]。政府应努力改变群众“靠山吃山，靠水吃水”的生存方式，加大资金技术投入，培育新的产业，改善就业结构，大力实施封山造林、封山育林行动；加大资金补偿力度，实施退地还草、退耕还林，沙化地区采取防风固沙措施，培育绿州农业，发展滴灌技术。

其次，“保护环境，人人有责”。汤因比告诫：“人类如果想使自然正常地存续下去，自身也要在必需的自然环境中生存下去的话，归根结底必须和自然共存。”^[18]中华传统也强调“仁者以天地万物为一体”，因此政府应引导社会成员在确保基本生活的前提下，减少对自然的索取，尊重大自然的原生态景观。特别是鼓励高收入阶层作出表率，改善生活方式，提升生活情趣，乐于勤于从事环保等慈善公益活动，成为全社会关怀与保护生态的模范。对于普通公众而言节约能源、低碳生活、减少生活垃圾的排放，是完全可以做到的。因为，节约本身并非限制人们的正常生活需要，而是节制不合理的欲望，约束不必要的或超生活需要的浪费行为，使人类过一种“善生活”和“好生活”。

再次，实现共同富裕，凝聚生态共识。当今世界在全球化、国际化、市场化的背景下，发达国家与发展中国家的总体发展差距并未缩小，特别是富裕阶层与贫困阶层的差距在进一步拉大。发展中国家，由于众所周知的历史原因，发展优势很弱，只能依靠出卖自然资源来发展经济、改善生活，而业已形成的国际经济旧秩序决定发展中国家在国际交往、商贸交易中遭受剪刀差之苦，只能获得小于原本价值的收入。在对外开放中，国际资本的涌入，粗放型企业的转移根本不能顾及生态环境，加之本国一些官员目光短浅、贪欲横行、权力寻租使得本国生态的破坏更加雪上加霜，最终只有本国一小部分权贵阶层获得实际利益，迅速形成富裕阶层。而贫困阶层为摆脱艰难的处境，也试图依照先前富裕阶层的方式来获得生存，实现发展。显然，这使得一些发展中国家难以摆脱落后的发展方式，生态环境陷入恶性循环。中国虽有类似的潜在风险，但实行改革开放以来，就以解放生产力、发展生产力为根本任务，以消灭剥削、消除两极分化，实现共同富裕为最终目标——这成为生态解决的自信之道。古人云“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”，只有从根本上解决人民群众的基本生存问题，不断缩小两极分化，逐渐迈向共同富裕，在物质上、心理上没有太大的差距与鸿沟，才能形成全社会对生态环境的一致关注，维护共有的生存家园。缩小两极分化，迈向共同富裕是一项艰巨的任务，政府要从根本上调整收入分配方式，加大富裕阶层的责任，取消特权阶层，扶持贫困阶层。在政策与法律的制定上切实调节过高收入，保护合法收入，确保最低收入，取缔非法收入，限制灰色收入，打击黑色收入，并将税收大力用在解决老百姓最关心最直接最现实的利益问题上，共享改革开放的成果——“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所房”。

（三）以政绩考核、行政问责方式和法治手段保障生态建设的贯彻落实

建设生态文明，体现出中国政府勇于担当的时代精神。它不仅将可能为子孙后代留下天蓝、地绿、水净的家园，建成“美丽中国”，实现中华民族永续发展，而且也将避免重蹈西方为发展经济导致生态灾难的覆辙，这更为全球应对气候变化发挥示范作用，体现出“中国道路”的独特魅力。建设性后现代主义大师大卫·格里芬对此有着高度的评价，他认为生态危机是当今世界各国共同面对的全球化风险，中国现在提出的生态文明理念是化解生态危机的重要思想理念，是可以推向世界的发展理念，他甚至将全球生态环境治理与改善的最大希望寄托于中国政府和人民。“人性如水，制度如渠”，生态文明的建设必须靠制度的引导才能长效。

首先，以政绩考核、行政问责方式促落实。“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”，生态文明建设依赖于各级政府官员认真落实。这必然要以政绩考核，行政问责作为后盾，以此来督促各级政府将上述措施落到实处，同时检验措施的实际效果，进行信息反馈，总结经验、深化认识。第一，各级政府要将环境保护与提高民众的生活水平相结合，重点要抓好“民生”，增加民生财政支出，以转变发展方式，不断调整产业结构为契机，抓紧推进收入分配改革，缩小贫富两极分化，以实现经济发展成果的普惠性，增进人民福祉，为生态文明建设共识奠定物质基础。这也是将生态文明建设寓于其他四大建设之中，获得共同发展。实际上，不难发现，民生与生态两者之间，生态建设的目的之一就是为了民生，而生态建设解决人民的生存自然环境，成为民生的新增内容，由此产生“生态民生”这一课题，人们通过享受生态民生带来的好处，更加珍惜、呵护共同的家园，充分感悟自身发展与环境保护之间的密不可分关系，也就更能强化生态文明建设共识，为政府推进生态文明建设奠定坚实的民意基础。第二，考核、问责是落实措施的关键。上级政府要不断改进并升级考核标准，将生态建设纳入到整体政绩考核之中，加强生态建设考核的权重，制定出生态建设的考评指标，特别是将绿色GDP指数纳入到对地方政府的考核体系之中，对于未能达到最低标准的主管部门及其负责人实行末位淘汰制，特别是对环保工作中出现的罔顾民意、监督不力、处理不当的行为以及由此引发的群体性事件，实行“一票否决制”原则。而对于工作绩效优、群众评价好、社会满意度高的环保相关部门及官员，通过职务提拔、职位升迁、褒奖表彰等方式进行物质或精神上的工作激励。第三，政府要适时对环保工作进行总结与评价，注重信息反馈，对于已经取得成功的环保案例供各级政府共享，对于一些滞后的措施要迅速改进，对于新出现的问题要有应急预案，及时处理，特别对于那些引起社会关注、影响恶劣的生态事故进行事后反思和检讨，总结经验教训，以防止类似事件的重演。

除了政绩考核、行政问责之外，还必须以法律作为根本保障。通过依法治国的方略，用法制来保证政府履行生态文明建设之责，也使政府通过法治的方式来依法从事环保工作，具体表现在：第一，有法可依，这是根本与前提。全国人大、国务院以及地方人大、政府以及環保相关部门应加紧实际调研，学习借鉴各国生态环境保护方面成功的法治经验，集思广益，向全社会征询意见与建议，提高立法的预见性、科学性，依照法定程序通过立法，理清政府、企业、个人之间环保的责任与义务。第二，依法进行环境监察，事前依据企业环评标准，严格进行企业的审核、批准、登记、公示，以听证会等形式公开重大项目工程的环评信息，听取民众意见，杜绝暗箱操作，防止群体性事件；事中依法对企业进行管理，持续监督，定期抽查，进行阶段性环保考评，建立健全社会监督机制，接受全社会的环境监督与举报；事后对于违反相关标准，按情节轻重程度进行严肃处理，警告、罚款，责令停产整顿、停业、关闭，暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件，没收违法所得、没收非法财物等。对于造成严重环境问题，涉嫌犯罪的，移送司法机关，并及时向社会通报。同时对于环保及其相关监察部门，监管不力、有法不依、执法不严、违法不究，尤其是对于那些与企业形成了一种非生态甚至反生态共谋关系的地方政府部门，以及徇私枉法、贪污渎职、玩忽职守、纵容企业违反环保标准，帮助违法企业逃避法律制裁的官员，依据党纪国法，进行严肃查处，并依法移送司法机关。参考文献：

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Research on the Governments Main Body Responsibility

for Construction of Ecological Civilization

MAO Xiaoyang

（ College of Humanities，Shanghai University of Finance and Economics，Shanghai 200433，P. R. China）

Abstract：

With the development of human society，especially since under the capitalist system，the production of only-profit，the pleasures of life，and the excessive dependence of the survival of a variety of serious lesions of the ecological environment constantly threaten the human development process and historical destiny. The Central Committee of the CPC eighteenth National Congress report proposes a comprehensive construction of ecological civilization. It is must to deal with the contradictions between human and ecology. The first should focus on nurturing the ecological environment protection concept，and the government setting an example； Second，it need to change the unreasonable way of life，a fundamental solution to narrow the gap between the rich and the poor and achieve common prosperity，to lay the material foundation for condensing ecological consensus，generating ecological goal，and promoting ecological civilization； Finally，to protect the ecological construction，the administrative examination way，accountability and the rule of law are needed.

Key words： ecological civilization； cultivating ecological idea； to change the way of life； to achieve common prosperity； administrative accountability