我国审计结果公告实施风险

李勤

一、实行审计结果公告的背景

在我国，尽管审计署2001年就颁发了《审计机关公布审计结果准则》，对审计结果公告的形式、内容、程序、范围、权限等作出明确规定，但真正开始实施还是在2003年12月，审计署将防治非典专项资金社会捐赠款物的审计结果对外作了正式公布，这是审计署出台的第一号审计结果公告。

2005年，前审计长李金华在年度审计工作座谈会上指出，随着审计工作的不断发展，审计监督的范围力度进一步扩大，一些新的困难和问题也随之而来，审计的唯一出路，在于加大公开透明度。刘家义审计长也多次强调审计结果公开是国家政务公开的一个重要方面。2010年他在接受《财经国家周刊》采访时，表示要进一步推动审计结果公告，加强问责，以其阳光作用加强反腐。

在《2008至2012年审计工作发展规划》中，审计署也提出将继续坚持和进一步完善审计结果公告制度，公告的内容、程序、范围和形式等进一步细化规范。今后审计结果公告的重点将放在公告审计发现的问题整改情况。规划还提出要积极探索建立特定审计事项阶段性审计情况公告、重大案件查处结果公告制度。

目前，审计署在审计结果公开方面主要采取三种方式：一是审计署每年同级审报告向社会公开；二是单项审计结果直接以公告方式向社会发布；三是在某些特殊情况下，以召开新闻发布会的形式向社会公开审计结果。

审计结果公告是审计公告的重要组成部分，是指国家审计机关通过新闻媒体或采取专门出版物等方式，将各项审计、专项审计调查工作中有关审计结论性文书所反映的内容向社会公众公开发布。在2010年新修订的《审计法实施条例》中还特别对审计结果内涵做了进一步明确，是指包括审计、专项审计调查和审核检查社会审计机构相关审计报告在内的各类审计监督活动的结果。

二、我国审计结果公告实施现状

在审计署的强力推动与直接影响下，在各级党委政府的大力支持下，各级审计机关陆续开展审计结果公告。以各级审计机关门户网站的审计结果公告专栏为例，各级审计机关的审计结果公告发展极不平衡。

1.审计署进一步完善审计结果公告制度。

截至到2012年8月2日，审计署已经向社会公开审计结果150个。既有中央部门单位上年度预算执行情况和其他财政收支情况，又有重点投资项目审计调查情况，如京沪高铁建设项目专项跟踪审计、西气东输工程专项审计等；也有重大专项审计调查，如黄河流域水污染防治与水资源保护专项资金审计调查结果；更有人民群众关心的重点、热点问题的审计调查结果，如汶川、玉树地震救灾资金物资跟踪审计情况，奥运会建设项目情况，全国地方政府性债务审计结果，全国社会保障资金审计结果等；也有对审计发现问题整改情况的结果公告，如审计署移送已办结27起案件和事项处理情况，20个省有关企业节能减排整改结果等；也有审计署内部自查的检查报告，比如对审计署2011年度部门预算执行情况和其他财政收支情况的检查结果、2010年度审计署绩效报告等。

审计署公告方式较广，既在审计署门户网站设立专栏，也有审计结果公告的专门出版物，同时在《中国审计报》、《中国审计》等审计署宣传载体上也有适时公告，新华社、中央电视台等国内重要新闻媒体也会有相应报道。

审计署还对审计结果公告之后有着相关的跟踪措施，以关注社会公众对审计结果公告的反映。例如2010年的审计工作报告公告后，审计署利用门户网站于2010年6月25日，开展了关于2010年审计工作报告的问卷调查，反响较好。

2.地方审计机关审计结果公告发展不平衡。

目前大部分省（市）级审计机关都在不同程度地实行了审计结果公告制度，且基本都在门户网站上开设了审计结果公告专栏（除西藏自治区审计厅未建立门户网站以外），但公告程度、范围、内容等都有所不同。

全国大部分市、县级审计机关的审计结果公告基本处于空白状态，仅有少数审计机关有所开展。在审计机关门户网站设立审计结果公告专栏的前提下，以审计署审计结果公告为主或以审计署明文要求规定公告的为主的审计机关占大多数。大部分基层审计机关未在其门户网站设立审计结果公告专栏，甚至有些基层审计机关因种种原因一直未开通审计门户网站。

三、我国审计结果公告风险分析

受审计体制影响，在未实行审计结果公告之前，审计风险一直被潜藏于政府内部。审计公告实质是一把“双刃剑”。在向社会公布被审计对象情况的同时，也将审计机关自身工作质量公布于社会。因此随着我国建立责任制政府、推行公共财政、强调财政透明度的进程逐步加快，无论是现代国家理念的实施，还是我们国家体制的本质，实行审计结果公告制度是必然的结果，审计风险也会随之显现。

引发审计结果公告的风险有多方面，既有社会环境的原因，也有审计自身的问题。

1.法律保障不力。

就目前而言，审计结果公告制度尚缺乏相配套的完善的法律法规规范体系，与审计结果公告相关的仅有一个审计法和两个准则以及一个具体执行办法。在《审计法》的第三十六条与《国家审计基本准则》第四十五条，都规定审计机关可以向政府的有关部门通报或者向社会公开发布审计结果。但事实上这些既有的规定又过于简单和笼统，缺乏具体的统一规范，不利于审计机关操作，反而容易产生消极和不稳定的因素。

其次，审计结果公告制度在现行法律中缺乏必要的硬性规定。《审计法》规定采用了“可以”的表述，侧重于审计机关有向社会公布审计结果的权利，缺乏必须执行的法律制约。这为审计结果公告的实际操作带来了很大的自由裁量权，审计结果可以向社会公告，也可以不向社会公告。

2.体制关系受限。

根据《宪法》规定，当前我国的国家审计体制采取行政型模式，即审计机关从属于政府部门。行政型模式的最大特点就在于虽然本身拥有行政执法权限，但却没有实际的处理处罚权，必须借助于其他监督力量执行，导致监督权力行使力度小。我国的审计机关作为政府组成部门之一，为政府的有关经济事项提供监督管理的服务，其人事关系与经费保障等都归地方政府管理。这种体制下的国家审计机关实质上相当于地方政府的内审机构，只有相对的独立性。在国家审计的独立性未得到有效充分的保障，势必也会影响到审计结果公告的独立发布。

3.问责机制未建。

随着审计范围的逐渐扩大，审计力度的进一步加大，从审计署公布的审计报告中，披露的问题越来越多，尽管有很多带有普遍性、共性问题是源于体制受限、机制不完善而导致的，但违规不改的现象仍然严重，甚至出现“你审你的，我干我的”怪圈。究其原因，一方面，责任追究制度作用甚微。在我国现阶段，不可避免地许多问题的解决在很大程度上要依赖各级领导的高度重视，而囿于实际情况，领导同志又不可能对所有问题做出详细过问与具体批示。另一方面，从审计目前发展的状况看，审计机关不具有直接处理处罚的权力，受审计力量有限，也难以做到整改跟踪，审计资源不能有效利用，审计成果不能充分利用。审计结果公告之后由于缺乏相应的强有力的督促整改措施和惩戒制度，难以满足社会公众的期望，势必削弱审计对权力的监督，不利于审计事业的长足发展。

4.审计质量不高。

刘家义审计长明确提出了“质量是审计工作的生命线”的理念。但就目前的情况来看，审计质量的提升和发展极不平衡，存在上高下低、东高西低的现象。审计工作的开展是建立在被审计单位提供的财务报表与相关财务会计资料基础上的，真实性、完整性、准确性都有待于审核。受审计人员的能力、水平、素质、法制观念、道德意识以及审计程序不到位、审计取证不充分、审计处理处罚随意性大等因素影响，审计工作质量存在着很大的不稳定因素。

5.水平参差不齐。

部分审计人员特别是县级审计人员的知识水平相对薄弱。绝大部分审计人员还处于就审计而审计，审计风险进一步加大。以江西省为例，据调查统计，截至2011年底，市、县级审计机关领导和非领导职务人员占的比例较高，真正从事审计业务的人员比例偏低；具有高、中、初级职称人员分别占6.69%、26.80%和13.60%；特别是具有本科以上学历的人员只占总人数的25%，而按第一学历算，具有本科以上学历的人员只占7%左右，第一学历为中专及以下人员比例很大，占了近70%。在专业结构方面，半路出家人员多，财会审计专业人员少，基建工程、计算机、法律、金融等专业人员更少。

6.审计方法单一。

我国现行审计方法单一，模式滞后，大部分仍停留在以传统账目为基础的审计水平上，目前主要是运用判断抽样审计法对被审计单位的财物、往来款项等进行审计，有无重大风险隐患等都难以有效判断。特别是审计抽样技术方法的采用，因样本数量有限、随机抽取机率不同，在很大程度上就是“以偏概全”，既不能完全保证样本的代表性，也不能真正确认样本的总体性，存在较大的审计风险。

7.审计程序缺失。

在审计准则中，对审计程序有着严格规范的要求。在审计的准备、实施、报告各个阶段中都对审计方法的选择、审计文书的撰写、审计取证的要求等等都形成了一整套规范要求。规范的审计程序，是合理确定审计方法的前提，是保证实现审计目标的手段，是确保审计质量的环节。但是在审计实践过程中，许多审计机关为降低审计成本，片面追求效益，有意无意减少甚至取消工作环节、审计步骤，审计程序不到位，缺乏自我保护意识，忽视了审计质量，提高了审计风险。

四、我国审计结果公告规避风险的对策

尽管受诸多综合因素影响，审计风险客观存在，而且产生于审计的全过程中，但仍然具有可控性。

1.在现行审计体系下进一步完善公告制度。

根据宪法规定，在我国现行审计管理体制下，审计机关作为政府的组成部门，实质处于政府内部审计的尴尬地位。目前我国的审计体制改革问题复杂而艰巨，涉及到《宪法》修改的问题，需要有相应的政治经济发展环境，不可能在短期内一下子解决。作为地方审计机关，当务之急要想做好审计结果公告，就必须首先协调好与各级党委、人大、政府和社会公众、新闻媒体的关系，最大限度地确保政府审计机关的独立开展审计工作，这是最基本的一个前提条件。其次要促进审计结果公告的进一步发展，就必须建立健全与之相配套的法律规范体系，从法制制度层面加大力度，既要有法可依，也要有章可循，进一步完善审计结果公告制度。

2.提高审计质量，严格公告程序。

防范审计风险的最终目的就在于确保审计质量。公告审计结果，就是让公众检查审计质量，让社会督促审计工作。因此，提高审计业务质量是重中之重。对每个审计项目的立项准备、现场实施、审计报告阶段中产生的各类风险进行评估，根据评估情况针对各类风险及时采取措施有效规避和防范风险。完善公告操作程序，增加公正透明。通过编制《审计结果公告操作指南》，进一步规范操作程序。尤其是要对公告的授权、内容、范围、时间、形式、撰写、审核、签发、公布等程序环节做进一步的细化要求，加强可操作性。

3.落实审计结果，强化问责机制。

审计发现的问题能否得到彻底整改，既是对审计监督权威性的挑战，更是对政府执行力和公信力的重大考验。政府严肃地查处审计发现的问题，在体制与机制上加以完善，才能从根本上促进问题的整改。积极构建审计发现问题整改机制，借助社会监督的“外力”，强化问责机制，有效落实审计结果。进一步明确审计、监察、财政及各业务主管部门职责，按照有关规定，依法加大整改和处罚力度。通过与立法监督、司法监督、行政监督和社会舆论监督互动，实施动态的持续的责任问责机制，构建不同监督主体协作配合工作机制，确保整改取得实效，提高审计威慑力。

4.注重队伍建设，促进长远发展。

注重队伍建设，加强人员管理。在众多的发展因素中，人始终是影响审计事业发展的最重要的因素。高素质的审计队伍是高质量的审计工作的有力保障。加强审计干部的业务培训，提升审计人员的综合能力，尤其是大力发展审计信息化建设，减少审计成本，加强实时监控，及时防范风险，提高审计质量，促进审计事业的大发展。（作者单位：江西省审计厅）