企业为什么违规

刘晋东

安全和效益的关系并非此消彼长，而是相辅相成。但适合运输航空的监管模式，未必适合通用航空，如果生搬硬套，不但加重企业运行负担，而且可能见效甚微，付出得不到回报。

伴随着通航企业准入门槛越来越低，大量私人小型通航企业林立，这些私人通航企业与国有大型通航企业相比，最常见的问题就在于各项规章落实不彻底，尤其是一些长期进行外场作业的企业。無论是在人员资质检查中，还是在航空器适航检查中，这些小型通航企业总会暴露出大量违规现象，有的是超时、超限飞行，有的是维修条件不足，有的是违规滥签工卡，有的是执照、合格证等不符合规定，有的甚至违规飞行。这些违规运行的通航企业一部分是为了利益，明知故犯，跟监管者玩“躲猫猫”；另一部分是缺乏行业引导，对法规要求不熟悉，监管者查什么才知道要做什么，不查就不知道应该怎样做，它们缺乏必要的民航法规知识，很多时候都是监管者推一步，企业才往前走一步，这样“挤牙膏”式的法规执行状况，难免造成通航安全形势出现滑坡。

通用航空与运输航空相比，优势在于灵活性好、小规模飞行效率高，多被用于特种作业，如抢险救灾、低空低速飞行、机动飞行、公务飞行等方面，弥补了运输航空因自身特点而無法涉足的领域。当然，优势同样也是劣势，在这些特种作业中，航空器面临的飞行环境更为复杂，成为影响飞行安全的重要因素。如果此时，政府监管者在对通航企业进行监管时，套用运输航空的标准，强制性要求企业解决不达标问题，作为通航运营人，将面临各种两难的局面：要飞，不安全，不飞，没效益；想改，没能力，不改，不能飞。目前，大多数通航企业都根据民航局的要求将运输航空的管理方法，照搬到通用航空推行。例如近些年比较流行的航空安全管理体系（SMS），从当初的引进中国试点运行，到现如今被纳入121部审定要求，可见其在运输航空的推行，确实有一定成效。可惜在通用航空企业中推进起来却不尽如人意，不但推行困难，而且见效甚微，仅《安全管理手册》的编写一项就问题颇多。目前通航企业的《安全管理手册》，要么成了公司规章的大杂烩，要么成了《运行规范》的翻版。局方在对企业审定过程中，也主要审定手册的“符合性”，很少也很难审定“有效性”和“适合性”，于是建立通航安全管理体系的工作，成了换汤不换药的“编手册活动”。

安全管理是一项专业性较强的工作，目的是监控生产系统的状况和变化，监督规章落实情况，筛选分析有用信息，从而调整安全管理方案，优化安全管理体系模块，提高生产系统本质化安全，以此为企业提供闭环的安全管理。大型运输航空业正是因为有能力建立完全独立于生产系统之外的安全管理系统，然后对生产系统提供的数据进行科学分析，将分析结果和改进建议再反馈给生产系统，经不断循环完善，来达到安全管理方案的持续改进和有效落实的。这是一种运行量越大，运行数据信息越多，安全管理改进循环越活跃的闭环管理方式。通航企业如果直接套用运输航空的安全管理方案，在飞行作业量增大时，出于人力资源的限制，兼职人员生产、管理两者不能兼顾，即使获得大量运行数据，也没有能力为生产系统分析和反馈信息，反而此时安全管理循环变慢，信息反馈不及时，甚至出现循环彻底停滞。这样的安全管理已经不能称之为“预防性管理”，而是传统的“总结性管理”，只有在不安全事件发生后，才能顺藤摸瓜，找到系统漏洞。这样的安全管理無疑变成“亡羊补牢”。

作为大多数通航企业，存在的目的是为了“在安全运行的前提下，追求最大效益”：而政府监管的目的，则是为了通航企业以及整个行业的长远发展，两者并不矛盾；但如果采用不适当的监管方式，并無形中制造了阻力，其结果就得不偿失了。

坦白地说，我国的航空法规，大多借鉴欧美等发达国家，很多地方不能很好地适应我国国情，尤其是通用航空部分。例如我国地势多变，地形复杂，从而形成复杂多样的低空小气候群，而欧美大多地势平缓，气象条件规律，因此我国在适航审定方面，是否需要提供更为详细的厂家产品性能数据和公司运行要求。而一些只在特定区域内做单一用途运行的航空器，由于运行环境变化少，运行情况单一，此时是否可以通过“限制运行区域和用途”的方式，适当降低适航标准，减少通航企业的适航压力，提高公司运行的灵活性。

随着通航业的不断快速发展，政府只有尽快完善有关通航的法规体系建设，才能提高通航管理的规范性和有效性。近期，国家空管委表示，修订完毕的《通用航空飞行管制条例》即将颁布，一系列配套的政策法规也正在制定过程中。这無疑是给原先一直在削足适履的通航企业，重新准备了一双合适的“鞋”，可以预见这些有针对性的法规颁布后，通用航空将随之迎来一系列的变革与发展。

当然，政府除了应提供合适的游戏规则外，还应调整与企业的关系。政府监管者作为公众利益的代表，对通航企业行使监管权，目的在于促进通航事业更快更好地发展，为公众提供安全、高效、便捷的通用航空服务。但很多监管者在监管过程中，总采用一种“上级对下级的态度”，对待通航企业也抱着“企业肯定有过错”的态度，导致监管者与运营人之间，缺乏信任和沟通。其实，有些在监管中屡次出现的问题，可能并非通航企业不想解决，而是企业缺乏经验，找不到有效的解决方案；或者很多问题涉及军方、机场、管制、地方政府等多方面因素，企业無力解决。比如按照我国低空空域划分管理办法，低空空域按照三类空域运行。这种低空管理办法，目前看来，好处在于通航企业在区域内运行时，手续简捷，运行裕度大，可自由调配飞行计划，区域飞行既可减少企业行政手续，也可减轻空域管制压力；不便之处在于，运行模式是按照空域划分，而非使用航空器种类划分，因此在长途调机等跨区域、跨空域飞行时，往往手续较为复杂，需要军方、管制、航行情报、机场保障等多方面参与，很多小型通航企业缺乏平台，仅依靠自身力量解决，会遇到时间长，手续复杂等多种困难。此时政府监管者不能仅停留在监管层面，而应进一步提供科学有效地指导，为企业解决发展遇到的困难提供帮助。

此外，对待不同的通航企业，政府部门应根据企业特点采用不同的监管模式。对于运行规章不健全的企业，要重点抓好规章建设监管，注重审核企业规章的“有效性”和“适合性”，指导企业不断修善规章；对于规章健全但落实不到位的企业，要重点抓好规章落实监管，注重审核企业运行的“规范性”；对于软件到位硬件不到位的企业，要重点抓好适航和保障设施建设的监管，如果企业没有能力独自解决，要及时做好企业和各方的桥梁，协调各方力量帮助企业解决困难。监管不能一刀切，只有让通航企业把政府监管者当做“娘家人”，才能让通航业监管更有力，更有效。