机动车排放污染防治的环境经济政策

姚辉 宋强

环境污染问题是外部经济性的产物，表现为私人成本与社会成本、私人收益与社会收益存在差异，排污的企业或个人一般很难真正自觉削减污染。同时，环境保护又是一种为社会提供集体利益的公共物品和服务，也是经济学上典型的外部性问题。要从根源入手解决环境问题，需要政府发挥作用，将外部不经济内部化，通过一系列政策措施来弥补“市场失灵”。由此引出的环境经济政策，即根据市场经济原理，运用财政、税收、价格、信贷等经济杠杆，调整和影响当事人产生和消除污染及生态破坏行为，实现经济社会可持续发展的机制和制度。与传统行政手段的“外部约束”相比，环境经济政策是一种“内在约束”机制，具有促进技术创新、增强市场竞争力、降低环境治理与行政监管成本等优点。

目前，各国在研究和制定环境经济政策时，主要基于两类理论：一类是基于新制度经济学观点，即“科斯手段”，认为环境问题归根到底还是市场产权界定不清，因此需要明晰产权（包括所有权、使用权和开发权），建立环境产权交易市场，例如可交易的许可证制度、排放配额等。另一类是基于福利经济学观点，即“庇古手段”，认为通过征收税费的办法就可以把环境代价转化为企业的内部成本，迫使企业自行治理污染。

从实践上看，国内外已实施的环境经济政策内容广泛，形式多样。根据控制对象的不同，环境经济政策包含控制污染的经济政策，如排污收费制度；用于环境基础设施的政策，如收取污水和垃圾处理费；保护生态环境的政策，如生态补偿费用。根据政策类型的不同，环境经济政策又包含市场创建手段的，如排污权交易；环境税费政策的，如环境税、排污收费、使用者付费；金融和资本市场手段的，如绿色信贷、绿色保险；财政激励手段的，如对环保技术开发和使用给予财政补贴等等。

环境经济政策作为环境管理的重要手段，已在越来越多的国家中得到广泛的应用。从发达国家的实践历程可以看出，建立和实施一套全方位、多领域的宏观环境经济政策，能以较低的成本达到有效控制污染的目的，比较成功的有环境税收、环境收费、超标罚款、绿色金融、财政补偿与排污权交易等。根据经济合作与发展组织（OECD）2009年统计，OECD成员国已经在各级政府层面上建立了375项环境税和250项环境收费，50多项押金制度，210项环境补贴制度以及50多项排污许可证交易制度。

与发达国家相比，我国环境经济政策制定和实施起步较晚，目前还非常不完善，多是作为行政干预的辅助工具，名目虽多，但力度较小，真正在全国范围内实施并发挥作用的更不多见。例如，排污收费制度相对而言是比较典型和成熟的制度，对遏制环境污染起到了一定作用。经济学原理和国际经验都表明，污染者上缴给政府去治理的费用高于自己治理的费用时，污染者才会真正感到压力。而如今，我国的排污收费水平过低，“违法成本低、守法成本高”的怪圈长期难以打破，此项环境经济政策的效果可见一斑。从目前环境治理的情况看，成熟地运用经济杠杆调节环境保护的相关利益分配，加快完善环境经济政策体系建设势在必行，而且是当务之急。

机动车排放污染防治与环境经济政策

国外对机动车排放污染防治措施有着比较成功的实践，概况而言，主要有四个路径：一是提高燃油的品质；二是严格新增机动车的排放标准，同时控制机动车保有量增长；三是实行“公交优先”战略，减少一般机动车上路行驶；四是建立I/M制度，严格控制在用车的排放水平，淘汰高排放老旧机动车，同时鼓励小排量车。对于这四个路径，环境经济政策都大有作为，国外和北京市也有较为广泛地探索，更多地集中在鼓励机动车减少上路和老旧车淘汰领域。

在鼓励机动车减少上路方面，相关环境经济政策主要是收费（税）手段，包括拥堵费、停车费、污染税等。例如，英国伦敦、瑞典斯德哥尔摩和新加坡等城市通过征收拥堵费来减少特定区域内的车辆出行，除公交车辆外，每辆车每天进入收费区需交纳8英镑、10～20瑞典克朗不等的进城费。韩国首尔市将汽油税提高了一倍，并征收道路使用费。日本东京市规定了较高的停车费用，每小时停车收费约合人民币40～100元。德国一些城市采取了根据车辆排放等级不同确定不同颜色“环保标识”管理的方法，根据需要对不同颜色“环保标识”的车辆进行区域限行，违规者将被罚款40欧元。意大利罗马和米兰、澳大利亚墨尔本、加拿大多伦多等城市同时采取了限制高污染车辆进入中心城区和对机动车收取拥堵费的政策措施。

在鼓励老旧车淘汰方面，主要的经济政策包括两大类：一是政府补助，这是发达国家普遍采取的措施。例如，美国早在1993年就颁布了加速老旧机动车淘汰实施指南，对淘汰老旧汽车补助500～600美元/辆。2009年，美国推出轿车以旧换新优惠券计划，购车者以节能轿车取代高能耗轿车，可获得3500～4500美元优惠券。法国对使用7年以上的汽车以旧换新，每车补助400～1000欧元。二是税费引导，日本东京、瑞典斯德哥尔摩和德国柏林等城市都制定实施了相关政策措施，对淘汰老旧机动车并更换新车的车主，减征车辆购置税；对使用超年限的老旧机动车的车主，每年征收额外的附加税；对于提前淘汰报废老旧机动车的车主，予以退税奖励。

与国外相比，国内涉及机动车的环境经济政策数量较少，形式单一，覆盖面窄。一是现行的税制体系中，车船税和消费税按照排量征税，对机动车减排发挥了一定的积极作用。二是国家出台了汽车以旧换新政策和老旧汽车报废补贴标准，出发点首先促进车辆更新、拉动消费，提高交通安全水平，兼顾节能减排，但补贴力度偏小。近年来，北京、上海、广州、深圳、杭州等地还实行过黄标车限行加淘汰补助政策。北京市2010年起大幅调增重点区域非居住区停车场收费标准，试图通过价格杠杆调节交通流量，鼓励市民公交出行。不可否认，这些措施不同程度起到了促进作用，但就根本改善空气质量而言，还显得有些杯水车薪。

地方性机动车排放污染防治经济政策的制定难点

制定和出台促进机动车排放污染防治的相关经济政策，必须要考虑四个方面的因素：一是现行法律法规是否支持、国家相关部门是否授权或许可；二是老旧机动车车主对政策是否能够承受；三是现有技术手段是否便于实施；四是措施的力度是否真正达到减排效果。从现有情况综合分析来看，一些常用的经济措施对于机动车来说存在不少难点，或缺乏相关法律法规支持，或受到国家相关政策制约，或技术手段方面不易实现，或车主的承受能力还不具备。

机动车排污费方面，按照《排污费征收使用管理条例》和《排污费征收标准管理办法》，明确规定“对机动车、飞机、船舶等流动污染源暂不征收废气排污费”。2002年国务院办公厅发文要求：“今后，除法律法规和国务院明文规定外，任何地方、部门和单位均不得再出台新的涉及机动车辆的行政事业性收费、政府性集资和政府性基金项目” 。

再如环境税，在发达国家应用十分普遍，一方面对环境友好行为给予“胡萝卜”，实行税收优惠政策，如所得税、增值税、消费税的减免以及加速折旧等；另一方面针对环境不友好行为挥舞“大棒”，建立以污染排放量为依据的直接污染税，以间接污染为依据的产品环境税，以及针对各种污染物的环境税。我国税种虽然很多，但还没有真正意义上的独立的环境税，也不存在机动车环境税，而新立税种须由全国人大批准。

在财政激励手段方面，2010年以来，国家有关部门联合出台私人购买新能源汽车补贴试点和节能汽车推广补贴政策，插电式混合动力乘用车每辆最高补贴5万元，纯电动乘用车每辆最高补贴6万元。消费者购买节能汽车按每辆3000元标准给予一次性定额补贴。但目前由于电动汽车的制造、维护成本太高，电池、电网、电机和充电基础设施等技术问题依然没有重大突破，续航能力有限、充电站分布少、电池昂贵等问题的存在，补贴力度远远不够，让消费者望而却步，而且国家也会背上沉重的财政负担。

综合来看，在国家有关机动车排放污染防治的环境经济法律框架、政策体系尚未健全的大背景下，地方上出台有力、有效的环境经济政策还存在比较大的难度，必须创新思路，积极探索。

北京市促进老旧机动车淘汰经济政策的积极探索

从目前北京市机动车保有量和排放的构成来看，国I和国Ⅱ等老旧机动车只占机动车总量的25%，其氮氧化物排放量却占全市机动车排放总量的50%以上，淘汰高污染老旧机动车意义不言而喻，而且应该是一项必须长期坚持的重点工作。近年来，北京市在强化对机动车排放污染防治的技术手段、行政手段同时，运用排污权交易原理进行总体设计，采取政府补助拉动，动员汽车生产企业参与的方式，出台了综合性经济鼓励政策，将老旧机动车附属的污染物排放指标作为有价指标进行市场交易，达到了整体上促进老旧机动车加快淘汰的目的。

工作思路

按照排污权交易的设计思想和实施方法，确定相关边际条件：一是老旧车的车主在拥有车辆本身时，也拥有了与之相对应的污染物排放指标，车主在将老旧车淘汰后，便拥有了闲置剩余的排放指标，重新购买新车的车主，新车附加的排放指标也明显减少；二是作为代表公众利益的政府，使用财政资金补贴，向车主购买这些老旧车淘汰释放出的排放指标；三是同为污染物制造者的汽车生产企业，在老旧车主购买新车时，以自愿的方式给予奖励，可作为车企购买排放指标的资金，并鼓励老旧车主更换排放更低的新车，也带来销售量的增加。

在充分分析现有法律法规的支持依据基础上，参考国内外行政和经济措施相互配合的通常做法，北京市创新工作思路，提出为以经济手段引导为主、经济与行政手段有效配合的政策思路：既要充分发挥政府、车企和车主的积极性，切实发挥政府的引导作用，通过政府补助、车企奖励等，吸引车主淘汰老旧机动车，通过交易削减排放，并通过带动新车销售、增加车企收入等，调动汽车生产企业的积极性，实现多方共赢；又要依靠市场规范化运作。以政府购买服务的方式，委托第三方搭建交易办理平台，开展市场化运作，减少政府的管理成本投入，探索和实践环境交易的适用模式，推进环境要素市场的建设。

制定方案

围绕政府补助、汽车生产企业奖励、交易办理平台等核心内容，我们开展了广泛的前期调研。调查结果表明：政府补助、汽车生产企业奖励符合国家现行法律法规和政策导向要求，不涉及需要国家层面决策的税费政策改革，便于实施。抽样调查显示，如果政府出台补助政策，有意提前淘汰老旧机动车的车主比例为16%；当补助标准为4000～6000元时，这一比例提高到34%。汽车生产企业普遍认为，在北京市实施机动车限购政策的情况下，通过购置新车奖励等措施，有利于调动车主换购新车的积极性，有利于争取更大的新车销售市场份额，纷纷表示希望积极参与。

最终确定的方案框架是：以市场机制为导向，以经济手段为主，政府对淘汰老旧汽车的车主予以补助，根据不同车型、不同排放标准老旧机动车的损失成本，实施差别化补助，适当提高大排放量老旧机动车的补助额度；同时为鼓励车辆报废解体，报废补助高于转出补助。汽车生产企业对淘汰老旧汽车后购买新车的车主予以奖励，奖励标准由企业自行确定，但原则上要求不低于政府补助金额。吸引车主自愿参与，委托北京环境交易所搭建第三方交易办理平台，并同时提供信息发布、实物处置、金融产品等与淘汰更新老旧汽车相关的服务。

实施效果

经市政府批准，老旧车淘汰更新政策于2011年8月1日正式实施，2013年起进一步修订完善后，实施时间再延长2年。方案实施以来，得到了社会各界的广泛拥护和好评，老旧机动车淘汰更新速度提高1倍以上，取得了显著的环境和经济效益。2011年8月至2013年5月，全市共淘汰老旧机动车60万辆，减少机动车排放的一氧化碳、氮氧化物、碳氢化合物和颗粒物污染21万吨；共发放政府补助资金15亿元，带动新车销售增长41%，拉动税收增加397亿元以上，有力促进了首都经济的绿色发展。

与北京市2009？2010年实行的淘汰黄标车鼓励方案相比，新一轮的老旧车淘汰更新方案在制度上取得了一定的创新：一是突出经济政策导向，淡化行政措施色彩。对于本方案所指的老旧汽车，目前还没有特定限行等行政措施，车主也是完全自愿参与。二是责任延伸到汽车生产企业。汽车生产企业积极发挥作用，有利于不断提升汽车行业环保标准，进一步落实汽车生产企业的环保责任。三是相对提高车辆报废解体补助金额，引导车主更自觉地选择这一方式，从根本上消除高污染源，从而在更大范围上实现改善空气质量的目的。四是以政府购买服务的方式，委托第三方搭建交易办理平台。政府部门不再直接负责开发系统、设立窗口，减少政府人力和资金的直接投入，提高工作效率，并有利于相关要素市场和交易体系的培养。

加强机动车相关环境经济政策创新的思考

从北京市新的老旧车淘汰政策顺利实施来看，之所以在短期内立显环境和经济成效，并取得社会广泛认可，主要是由于《方案》充分考虑政策实施的社会背景现状，考虑企业、车主的利益，实现了政府、企业、车主等多方共赢。环境经济政策体系之所以重要，是因为它是国际社会迄今为止，解决环境问题最有效、最能形成长效机制的办法。从国内外已形成的政策体系中，我们可以总结出一条规律，那就是环境经济政策本质上是建立约束和激励两大机制。污染环境源于利益驱动，环境治理与监管同样需要借助于利益驱动，以内化环境成本为原则，对各类市场主体进行基于环境资源利益的调整，从而建立保护环境的激励和约束机制。

近年来，江苏省在环境经济政策方面做出了积极探索，着重建立环境价格体系，健全环境初始价格、环境污染付费价格、区域补偿价格、环境服务价格。有价才能有市，环境资源必须从无价利用向有价利用、无限利用向有限利用、无序利用向有序利用的方向转变。在强化必要的行政手段“外部约束”的同时，以建立和深化环境价格体系改革为重点，综合运用价格、财税、信贷、保险等经济政策，注重发挥经济手段的“内在约束”力量。

针对北京市的机动车排放污染防治，今后要进一步发挥市场机制作用，持续强化相关环境经济政策和保障措施的创新：

一是强化依法行政，加快完善法律框架。法律法规是环境保护的刚性约束和制度保证。在近期向社会公开征求意见，年内报市人大审议的《北京市大气污染防治条例》中，首次明确规定“本市实施主要大气污染物排污权交易制度”、“本市对机动车排放实施总量控制”、“在本市销售机动车的生产企业有责任削减机动车排放污染物排放量”、“任何单位和个人有责任和义务保护大气环境”、“本市鼓励淘汰高排放机动车和非道路用动力机械” 等政策的法律依据，进一步明确各方责任，贯彻“谁污染、谁治理”、“污染者付费”的基本原则。

二是要打组合拳，完善综合性环境经济政策体系。明确政府、企业和个人之间的环境产权和环境事权，实施制度创新，完善相关环境税费政策。在机动车总量调控政策方面，研究逐步采用经济调节手段，适时试行新车牌照分配收费和摇号两种方式并行，以有偿取得为主。对购买严于现行排放标准的新车，包括新能源汽车，提供综合激励，包括政府财政补贴、减免税费、优惠电价、优先上路（不限行）、优先停车等。控制交通扬尘污染，探索实施渣土运输车辆资质管理和环保押金制度。从长远来看，随着相关政策法规的逐步完善，逐渐向完全市场化的机动车排污交易机制过渡，更多地通过市场这只“看不见的手”，发挥淘汰更新老旧机动车的作用。

三是要改革创新，发挥政府行政手段与市场机制有机衔接、密切配合的作用。要使环境经济政策体系发挥应有的作用，还必须加强行政和法律手段的配合。加强环境监管，遏制违法行为，是环境经济政策发挥作用的必要前提。惟有市场参与者无法从违法使用环境资源的行为中得到额外利益，违规者被及时发现与阻止，合规者能得到认可与发展，才能真正实现依靠市场机制配置环境资源。例如，严格在用车排放定期检测与监管，提高违法违规处罚金额，确保达标排放；继续提高新机动车排放标准，研究制定京VI标准，促使老旧机动车淘汰更新政策发挥更大的效果；研究实施高排放老旧机动车区域限行、拥堵费、在燃油中征收机动车排污税等措施，“倒逼”机动车降低使用强度，收取的资金用于改善公共交通服务等等。

改革开放30多年来，环境保护和经济发展的实践反复证明，经济增长并不必然导致环境的退化，正确的经济政策就是正确的环境政策，正确的环境政策同样也是正确的经济政策，最佳结合点就是科学的制定和实施环境经济政策。同时，环境保护需要各方面共同付出和承担，也就是现在我们积极倡导的“同呼吸，共责任”，这是环境经济政策创新的共识和基础。实现环境保护和经济发展的良性互动、持续共生、协调融合，是我们共同追求的方向和目标。