广州社会组织松绑一年考

郭璐

不熟悉罗建明的人绝对想不到，眼前这个普通话里夹杂着浓重的粤语口音、相貌有着明显地域特征的广东人，就是网上响当当、敢于“叫板”政府的草根环保人士“巴索风云”。

在网上，“巴索风云”是一个热心、直言、极富社会责任感的环保人士。他因反对在广州番禺建立垃圾焚烧厂、支持垃圾分类而迅速成名，从此便活跃于广州各种环保公益活动。

2012年，为号召更多的人加入垃圾分类行动，罗建明筹划成立了一个广州NGO组织。

“事情意想不到地顺利，”罗建明说，“我们在2月17日申请核名，3月9日得到第一次核准通知书，由于中间我们自身的原因（增加出资人和出资金额），3月29日我们再次递交了重新核名申请，4月13日再获得核准通知书。一套程序走完用了还不到两个月，6月20日中心就正式成立了。”

罗建明在博客上写了一套“申请攻略”，详细讲述了他申办“宜居广州生态环境保护中心”（下称“宜居中心”）的流程。出乎他意料的是，这篇博客被大量转载，不少人给他留言咨询，“政府的人态度好吗？”“验资找哪个单位？”“牌照容易办吗？”

“经办人员态度很好，每一次都很耐心详细地解答我们的疑问。”罗建明觉得一套程序下来，除了经办人员由于新政不熟产生的小困惑外，基本上没怎么受过“刁难”。

一位网友无不羡慕地与他交流：“还是在前年的秋天，我曾经走访广东省民间组织局、（广州）越秀区民政局等单位，打算申请办一个非企业民间组织机构。无奈，要么手续繁琐，要么相互推搪，结果走完各个部门空手而归。在省民间组织局咨询时，问接待的工作人员办事的难易，工作人员回答得也很爽脆：难！”

社会组织“找婆家难”的情况将成为历史。如今，在广州申办一个NGO就跟申办港澳通行证签注一样，完全可以实现“足不出户”。

2012年1月1日，广州市率先在全国铺开了社会组织登记改革，今后除了4类明确须前置行政审批的情况外，社会组织均可直接向民政部门申请登记，无须找业务主管单位挂靠。从该年9月起，全部实行社会组织网上成立、变更和注销登记。

公开资料显示，此项改革后至2012年6月底，广州登记注册社会团体组织总计4596个，全市新登记组织227个，同比增幅36%；而2005年至2011年，广州市社会组织年均增幅仅在6%左右。

龟兔赛跑

2012年1月1日，广州开始推行八大类社会组织直接登记，除依据国家法律法规规定需前置行政审批外，行业协会、异地商会、公益服务类、社会服务类、经济类、科技类、体育类、文化类社会组织等，可以直接向登记管理机关申请登记。

2012年9月，广州全部实行社会组织信息化办公，社会组织从此可以在广州市社会组织信息网上核名、网上换发证书；至2012年底，广州社会组织全部实行网上成立、变更、注销登记。

“现在申请人不用到（民政局）政务中心的窗口去递交材料，将材料上传网络等待批复即可，只需要最后到登记管理机关领证，甚至连签名都可在最后领证时补签，”广州市民间组织管理局工作人员对《财经国家周刊》记者说。

“登记程序一般是20个工作日，但实际上大多几天就能批，留更多的时间让申请人进行筹建工作；申请换发、补发登记证书，一般5个工作日内就能办完。整个筹建时间一般在6个月以内，”上述工作人员如此表示。

广州政府在加快它的步伐。“中国民间组织的力量正在迅速成长，这个力量是不能被忽视的。”中山大学行政管理中心教授肖滨接受《财经国家周刊》记者采访时说。

在公民意识已然觉醒、网络信息发达的广州、深圳等靠近港澳地区的沿海城市，包括微博、博客、虚拟俱乐部在内的网络平台孕育出各种正式和非正式社团；发达的互联网以前所未有的速度打破了时空限制，加速推动了民间组织的发展。

这是一个很好的开头，预示着传统大包大揽的政府职能未来很可能会向“创新社会管理”方向转变。3月10日，十二届全国人大一次会议第三次全体会议上，中国国务委员兼国务院秘书长马凯表示，将逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩。

马凯透露，行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织拟将直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。政治法律类、宗教类等社会组织及境外非政府组织在华代表机构的情况比较复杂，成立这些社会组织仍需经业务主管单位审查同意。

据统计，截至2013年2月底，中国有19个省份开展或试行了社会组织直接登记，9个省份下放了非公募基金会登记管理权限，8个省份下放了异地商会登记管理权限，4个省份开展了涉外民办非企业单位登记试点。

此外，2012年中央财政共安排了2亿元专项资金，用于支持社会组织参与社会服务，这是首次通过公共财政资助社会组织。

疏胜于堵

对NGO松绑之后的监管问题，几乎成了当下执政者和学术界最广为争论的话题。有保守的观点认为，由于法律体系的不健全，信息披露、激励和惩罚等方面措施不力，社会组织普遍存在着公信力缺失的问题，因此不能为其发展松绑。

然而，广州政府自有一套行之有效的办法。

自2011年下半年起，广州市、区、县级市民政局开始分批对各自登记管理的社会组织进行免费评估，计划到2015年底对全市社会组织全面进行一次评估。

按照评估内容，获得3A以上评估等级的社会组织可优先接受政府职能转移，优先获得政府购买服务、奖励；获得3A以上评估等级的慈善组织等公益性社会团体可按照规定申请公益性捐赠税前扣除资格；获得4A以上评估等级的社会组织在年度检查时，可简化年度检查程序。对未参加评估或评估达不到3A等级的社会组织，登记管理机关将督促规范内部机制，强化规范管理。

另据广州市民政局公开信息，社会组织评估等级有效期为5年，获得评估等级的社会组织出现问题时，民政局将对其作出降低评估等级的处理；情节严重者甚至会取消评估等级的处理。

在全面评估之外，广州市民政局还在建设全市社会组织诚信信息数据库。建成后，社会各界可随时上网查询社会组织登记的基本信息、年检结论、评估等级、受到行政处罚或有关部门行政处理等情况，逐步实现社会组织诚信信息共享。

在广州社会组织信息网上，任何人都可以轻松查阅2011年广州市社会组织的年检结果、换届情况、撤销登记名单以及对社会团体的处罚公告。

肖滨认为，广州社会组织“松绑”后，最受益的几类组织将是异地商会、涉外组织。

“以前怕的是异地商会在一个地方抱团，或者境外敌对势力渗透到国内来；但时代正在变化，对社会组织的宽容是国家自信的表现，有些东西与其卡死，不如让它们良性增长，让其在法制的轨道下作业，这样能保障正常的社会组织良性发展，还能惩罚相应的违法行为。”肖滨表示。

“政府应当是宪法的执行者、公民利益的保护者，在下一个阶段，政府应当将一部分权力转移给社会组织，培育社会力量。广东省政府想通过职能转变，将其变为一个有限政府和一个有效政府。”肖滨这样表示。

艰难生长

有意思的一点是，尽管广州市政府在对待社会团体组织态度上走在全国前列，本地民间组织的发展却仍然缓慢。

根据广州市政协社会法制民族宗教委员会调研组的一份内部报告，广州社会团体组织基本上已经涉及各行各业，每年经济活动总量都超过500亿元；拥有政府背景或政府扶持的从事科技研究、工商业服务、教育类的组织数量占了绝对优势。

其中，教育类民办企业多达57.5%，远远高于工商服务类的11.7%；而真正惠及老百姓的慈善类和卫生类分别只占4.4%和2.1%，生态环保类仅占0.41%；民间维权类组织所占比例在0.3%以下。

报告指出，与世界发达国家和地区每万人拥有超过50个社会组织这一标准相比，广州人均社会组织数量相对较低；退一步而言，即便在国内，广州也不能算个中翘楚。

在国内城市里，万人拥有社会组织数量前3名的城市分别为：上海（7个）、青岛（6.5个）、深圳（4.2个）。广州只有3.1个，不到全国的平均值3.3个。

“广州的草根民间组织总体规模并不比上海、深圳更少，但很多游离在政府监管外，大多数是自发形成的，也因此很难获得社会支持，”广州行政学院公共管理教研部副教授姚迈新说。

“这主要是因为广州的基层政府还对这些草根组织抱着‘不承认、不接触、不取缔的旧有管理观点。”姚迈新曾经对广州不少街道办、镇政府进行过走访和调研。他表示基层政府对区域内社会组织团体的态度简直可以用“漠视”来形容。

在采访中，广州市天河区石牌街道办工作人员曾反问记者，“（石牌）有多少社团我怎么知道？我们每天工作那么忙，能接触的也只有那么几个。”

事实上，广州民间组织早已脱离了诸如“退休人员活动中心”、“妇女协会”、“残疾人协会”这种早期的NGO形式，各类新式团体成长迅速，其中不少团体更为缓解当地社会矛盾出力不少。

天河石牌村是广州最早一批外来人口聚集的地方，至今在石牌村居住的流动人口仍有10万以上，大批外来打工人员的聚集造就了石牌街商业的繁荣，也带来了治安上的种种困难，石牌街道办的社会管理压力几乎是全广州之最。

就在石牌街道办几条街之外的石牌东路上，一家由名为“心缘汇”的家庭综合服务中心刚刚度过对外开放一周年纪念。

这家家庭综合服务中心，旨在为外来人口提供一系列“和睦新广州人”的服务。在这里，外乡人可以免费学习粤语，去广州近郊的农场植树，或者参加各类职业培训，因此得以快速融入广州的人文环境。

除此之外，“心缘汇”还为社区内居民办理广东省外来人口居住证、计划生育、医保社保类家政服务乃至关于抚恤金、赡养费等，提供司法和行政方面的24小时热线服务，俨然扮演了石牌村另一个街道办的角色。

“发挥社区类社会团体组织的力量，可以大大缓解区域政府管理社区的压力。”姚迈新指出。

但这只是理想状态。缺钱、少人、无号召力、运营不可持续，往往是新生民间组织的“杀手”。

广州市政协社会法制民族宗教委员会调研组的报告指出，在当地民政局登记管理的所有社团中，有行政编制和业务经费的团体多数是由原广州市工业局改制而成；近400个社团是由党政机关事业单位组建，并由其现职、退休人员担任领导职务，会员也多为部门或事业单位及其工作人员；不少社会组织与政府在人、财、物、办公场所等方面没有分开，以政府部门下属机构的面目出现。

还有一些代表民意的草根团体，往往由于力量弱小，无法发出自己的声音，而不得不继续沉默。